תמ״א 38 – תקנות למניעת נזקי רעידת אדמה

רעידות אדמה בישראל: ההכרח הכלכלי וההנדסי שבחיזוק מבנים – מורשת תמ"א 38 והדרך קדימה

ישראל, הממוקמת באזור פעיל סייסמית לאורך השבר הסורי-אפריקני, ניצבת בפני סיכון מוחשי לרעידת אדמה חזקה. איום זה אינו רק גאולוגי; הוא בעל השלכות כלכליות, חברתיות ואנושיות עצומות. הערכות מצביעות על כך שאלפי מבנים עלולים לקרוס, ועשרות אלפי בני אדם עלולים להיפגע, בתרחיש של רעידת אדמה בעוצמה משמעותית. מרבית המבנים הפגיעים הם אלו שנבנו לפני שנות ה-80, טרם עדכון תקני הבנייה לעמידות בפני רעידות אדמה. אל מול מציאות זו, תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, תמ"א 38, אשר סיימה לאחרונה את תפקידה במתכונתה המוכרת והוחלפה בחוק ההתחדשות העירונית ובמנגנונים תכנוניים חדשים, ניסתה לספק מענה חיוני. בחינת מורשתה ולקחיה חיונית להבנת האתגרים והזדמנויות שנותרו בפנינו לחיזוק חוסנה הסייסמי של המדינה.

תמ"א 38 נועדה ליצור מודל כלכלי המבוסס על כוחות השוק הפרטי, שיעודד בעלי דירות ויזמים ליזום פרויקטים לחיזוק מבנים קיימים. הרעיון היה פשוט: המדינה מעניקה זכויות בנייה נוספות (מעבר למותר על פי תכניות בניין עיר רגילות), ששווין הכלכלי מאפשר ליזם לממן את עבודות החיזוק (שהן למעשה "טובה ציבורית" - בטיחות הדיירים והציבור) ואת שדרוג המבנה הקיים (מעלית, לובי, הרחבת דירות, ממ"דים), ובתמורה הוא זוכה לבנות ולמכור יחידות דיור נוספות. זהו למעשה מודל של "לכידת ערך" (Value Capture), שבו ההשבחה הנדל"נית הנובעת מתוספת זכויות הבנייה משמשת למימון צורך ציבורי – בטיחות מבנית.

ההכרח ההנדסי והכלכלי: מדוע חיזוק מבנים הוא השקעה קריטית?

הבסיס לצורך בתמ"א 38 ולמנגנונים דומים נובע מהפער בין תקני הבנייה הישנים לחדשים. מבנים רבים, שנבנו לפני כניסת התקנים הסייסמיים המודרניים (תקן 413 בישראל, שעודכן מספר פעמים מאז), עלולים שלא להיות עמידים בפני כוחות אופקיים משמעותיים המופעלים על ידי רעידת אדמה. כשל מבני במבנים כאלו עלול להוביל לקריסה חלקית או מלאה, לגרום לאובדן חיים ולהרס רכוש בקנה מידה נרחב.

העלות הכלכלית של תרחיש רעידת אדמה חזקה בישראל נאמדת במיליארדי שקלים, ואף למעלה מכך – הן במונחי עלות שחזור ובנייה מחדש של מבנים ותשתיות, הן במונחי הפסד תוצר כלכלי עקב השבתת פעילות, והן במונחים כספיים של טיפול בנפגעים וסיוע לאוכלוסיות שייפגעו. עלות זו גבוהה פי כמה וכמה מעלות חיזוק המבנים מראש. מכאן, שחיזוק מבנים אינו רק עניין של בטיחות אלא גם של חוסן כלכלי לאומי. זוהי למעשה פוליסת ביטוח יקרה, אך הכרחית, הממומנת (במודל תמ"א 38) על ידי השוק הפרטי באמצעות מנופי תכנון.

טכניקות החיזוק המבני משתנות בהתאם לסוג המבנה, מצבו, ורמת הסיכון. הן כוללות, בין היתר, הוספת קירות גזירה (Shear Walls), עיבוי עמודים קיימים (Jacketing), הוספת קורות, שיפור יסודות, והוספת מרכיבים קריטיים כמו ממ"דים (מרחבים מוגנים דירתיים), המשמשים גם כאלמנט מבני המחזק את עמידות הבניין בפני רעידות אדמה.

מסלולי תמ"א 38: שדרוג לצד סיכון מופחת

תמ"א 38 הציעה שני מסלולים עיקריים לחיזוק מבנים:

1. חיזוק ותוספת (לרוב על פי סעיף 38(א) לתמ"א): מסלול זה התמקד בחיזוק המבנה הקיים תוך ביצוע תוספות בנייה (ממ"דים, מרפסות, הרחבת דירות) והוספת קומות חדשות.
2. הריסה ובנייה מחדש (לרוב על פי סעיף 38(ב) לתמ"א): מסלול זה כלל הריסה של המבנה הישן ובנייה מחדש של בניין חדש, עמיד יותר ובצפיפות מוגברת.

שני המסלולים תרמו להגדלת מלאי יחידות הדיור בישראל (נתונים שהוצגו בעבר דיברו על עשרות אלפי יחידות דיור שאושרו בשלבים שונים של התוכנית, לדוגמה כ-70,000 אושרו עד תאריך מסוים, וכ-80,000 היו בשלבי תכנון ואישור נכון לסוף 2021), אך העיקר היה הפוטנציאל הטמון בהם לחיזוק מבני של הבניינים. פרויקט מוצלח ברמת אביב בתל אביב, שבמסגרתו בניין ישן משנות ה-60 עבר חיזוק מקיף והוספת ממ"דים, הוא דוגמה לאופן שבו התוכנית יכלה לשפר משמעותית את בטיחותם של דיירים ולהתאים מבנה ישן לתקנים מחמירים.

אתגרים וחסמים: מדוע קצב החיזוק היה אטי ומדאיג?

על אף הפוטנציאל וההכרח, קצב יישום תמ"א 38 היה אטי באופן מדאיג. נתונים שהוצגו בעבר הצביעו על כך שרק אחוז קטן יחסית (כ-5% מהמבנים הטעונים חיזוק נכון לסוף 2020) עברו בפועל הליך של תמ"א 38. פער זה בין הצורך למימוש נבע ממגוון חסמים:

• כשל שוק בפריפריה: כפי שנדון רבות, המודל הכלכלי של תמ"א 38 התקשה לעבוד באזורים שבהם שווי הקרקע נמוך, ולא הצליח ליצור תמריצים מספיקים ליזמים.
• מורכבות בירוקרטית ותכנונית: הליכי הרישוי וקבלת ההיתרים היו מורכבים, ממושכים ולוו בחוסר וודאות, מה שהרתיע יזמים ודיירים כאחד.
• חסמים חברתיים וקנייניים: השגת הסכמה של רוב מיוחס של הדיירים (75%-80%) בפרויקט, ניהול התנגדויות, והתמודדות עם מבני בעלויות מורכבים – היוו אתגרים משמעותיים.
• חוסר וודאות כלכלית לדיירים: חששות הדיירים מפני קריסת יזם, עיכובים בלוחות זמנים, או עלויות בלתי צפויות – הרתיעו רבים מלהיכנס לתהליך.

הדרך קדימה: מורשת תמ"א 38 ומנגנונים חדשים

סיום תמ"א 38 במתכונתה הקודמת והמעבר לחוק ההתחדשות העירונית ולתכניות מקומיות, מהווים הזדמנות ללמוד מלקחי העבר ולגבש מנגנונים אפקטיביים יותר לחיזוק מבנים. המטרות – הגברת החוסן הסייסמי והוספת יחידות דיור – נותרו רלוונטיות מאי פעם. הדרך קדימה חייבת לכלול שילוב של צעדים ברמה הלאומית, המקומית והפרטנית:

1. התמודדות עם כשל השוק בפריפריה: נדרשים מודלים מימון ותמריצים ממשלתיים משמעותיים (סובסידיות, מענקים, הלוואות בתנאים מועדפים) שיסגרו את הפער הכלכלי ויאפשרו פרויקטי חיזוק גם באזורים שבהם שווי הקרקע נמוך.
2. ייעול ופישוט רגולטורי: חוק ההתחדשות העירונית ותכניות מקומיות צריכים לצמצם משמעותית את הבירוקרטיה, לקצר את לוחות הזמנים לאישור תכניות והיתרים, ולהפחית את חוסר הוודאות התכנוני.
3. הגברת ההגנה על הדיירים: תקנות חדשות (כפי שנדונו במאמר קודם) המבטיחות ודאות כלכלית וביטחון משפטי לדיירים (באמצעות ערבויות, שקיפות הסכמים, ליווי משפטי צמוד) הן קריטיות להגברת אמון הדיירים והנעת פרויקטים.
4. חיזוק קיבולת הרשויות המקומיות: רשויות רבות זקוקות לסיוע ממשלתי (תקציבי ומקצועי) כדי להתמודד עם מורכבות ניהול תהליכי התחדשות עירונית.
5. הגברת המודעות וההסברה: העלאת מודעות ציבורית לחשיבות חיזוק מבנים, תוך מתן מידע נגיש וליווי לדיירים בתהליך קבלת ההחלטות.
6. קידום טכנולוגיות בנייה: מחקר ופיתוח טכנולוגיות ושיטות בנייה חדשניות שיכולות להפוך את עבודות החיזוק ליעילות, מהירות וזולות יותר.

סיכום: השקעה בחוסן לאומי ובבטיחות אזרחית

רעידות אדמה הן איום ממשי על מדינת ישראל, והיערכות מתאימה היא צו השעה. תמ"א 38, על אף מגבלותיה וכישלונותיה החלקיים, הניחה תשתית חשובה למנגנוני חיזוק מבנים באמצעות כוחות השוק. מורשתה מציגה הן את הפוטנציאל הכלכלי והן את האתגרים המערכתיים הדורשים מענה.

המעבר למודלים חדשים במסגרת חוק ההתחדשות העירונית מהווה הזדמנות קריטית ליישם את הלקחים, לתקן את הכשלים, וליצור מסגרת רגולטורית וכלכלית שתאפשר חיזוק מבנים בקנה מידה לאומי – גם בפריפריה – ובקצב מהיר יותר. השקעה בחיזוק מבנים אינה רק השקעה בנדל"ן; זוהי השקעה אסטרטגית בחוסן הלאומי, בביטחון הפיזי של מיליוני אזרחים, וביכולתנו להתמודד עם איומי טבע ולהציל חיים בשעת חירום. על הממשלה וכלל הגורמים הרלוונטיים לפעול במרץ ובשילוב כוחות כדי להפוך את החזון של ישראל בטוחה ועמידה יותר למציאות.

הערה: מאמר זה מציג ניתוח כלכלי-הנדסי רחב ואינו מהווה ייעוץ פרטני. מומלץ לדיירים או לגופים הרלוונטיים לפנות לייעוץ מקצועי ספציפי בנוגע למצבם.