תמ"א 38 לקראת פרידה: מה צופן העתיד להתחדשות העירונית בישראל?

הפרידה מתמ"א 38 והזריחה של פרק חדש בהתחדשות העירונית בישראל

היא שינתה את פני הערים, הוסיפה אלפי דירות, והבטיחה ביטחון מפני רעידות אדמה. תמ"א 38, תוכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים, הייתה במשך שנים רבות כלי מרכזי – ולעיתים קרובות יחידי – בידי יזמים ובעלי דירות לקידום התחדשות עירונית נקודתית. אולם, באוקטובר 2022, לאחר למעלה מ-17 שנות פעילות, פג תוקפה של התוכנית, ועידן שלם בתחום ההתחדשות העירונית הגיע לסופו. מה משמעות הפרידה מתמ"א 38? באילו תוכניות חלופיות אנו פועלים כיום? ומה צופן העתיד לענף שכה חשוב לחוסנה הלאומי ולפתרון מצוקת הדיור בישראל?

תמ"א 38: מנוע הצמיחה שלא שוחרר מביקורת

תמ"א 38 הושקה בשנת 2005 מתוך צורך דחוף להתמודד עם איום רעידות האדמה בישראל. היא הציעה תמריץ כלכלי – זכויות בנייה נוספות – לבעלי דירות ויזמים שיחזקו מבנים ישנים (שנבנו לפני 1980) וישפרו את עמידותם בפני רעידות אדמה. התוכנית, על שני מסלוליה (חיזוק ותוספת, והריסה ובנייה מחדש), אכן הצליחה להניע פעילות משמעותית, בעיקר במרכז הארץ. במהלך שנות פעילותה, אלפי בניינים עברו חיזוק ושדרוג, עשרות אלפי יחידות דיור נוספו למלאי, וחיי מאות אלפי אזרחים הפכו בטוחים יותר (מבחינה סייסמית) ואיכותיים יותר (בזכות ממ"דים, מרפסות, מעליות ושיפוץ הבניין). נתונים שפורסמו במהלך שנותיה האחרונות הראו למעלה מ-70,000 יחידות דיור שאושרו או היו בהליכי אישור מתקדמים מכוחה.

אולם, לצד ההישגים, תמ"א 38 ספגה גם ביקורת רבה. טענות עיקריות נגעו לכך שהיא לא הצליחה לתת מענה מספק לחיזוק מבנים באזורי הפריפריה, שם הסיכון הסייסמי לעיתים גבוה יותר אך הכדאיות הכלכלית נמוכה. התוכנית גם התמקדה לרוב בטיפול נקודתי בבניין בודד, מבלי להתייחס לראייה תכנונית רחבה יותר של השכונה או הרחוב, מה שיצר לעיתים עומס על תשתיות קיימות והתנגשויות תכנוניות. מורכבות ההליכים הביורוקרטיים וריבוי המחלוקות המשפטיות היו גם הם מנת חלקה.

הקו האדום של אוקטובר 2022: מה קרה כשתמ"א נפרדה?

ההחלטה להגביל את תוקפה של תמ"א 38 עד אוקטובר 2022 יצרה מרוץ נגד הזמן בשנים שקדמו לתאריך זה. יזמים ובעלי דירות שביקשו להספיק ליהנות מההטבות והמסלולים הייחודיים של התוכנית, האיצו את הליכי התכנון והגשת הבקשות להיתרי בנייה.

סיפור אישי: "היינו בדיוק באמצע התהליך," מספרת עידית, נציגת דיירים בבניין ברמת השרון. "אחרי שנים של ויכוחים והתלבטויות בבניין, סוף סוף בחרנו יזם, התקדמנו עם התוכניות, והיינו בשלבים מתקדמים בוועדה המקומית. כשהודיעו שתמ"א 38 מסתיימת באוקטו 2022, נכנסו לפאניקה. היזם אמר שחייבים להגיש היתר לפני התאריך הזה, אחרת כל הפרויקט עלול להתבטל. עבדנו מסביב לשעון, לחצנו על כל הגורמים בעירייה, רצנו בין משרדים. זה היה סטרס מטורף, אבל בסוף, שבועיים לפני הדדליין, הצלחנו להגיש את הבקשה להיתר. הרגשנו שעשינו היסטוריה קטנה. היתר עוד לא קיבלנו, אבל לפחות 'תפסנו את הרכבת' של תמ"א 38. הידיעה שאם היינו מתמהמהים, כל מה שעברנו היה לחינם – עדיין מדירה שינה."

אז מה קרה באוקטובר 2022? מבנים שלא הצליחו להגיש בקשה להיתר בנייה מכוח תמ"א 38 עד למועד זה, איבדו את האפשרות לעשות זאת. פרויקטים שהגישו בקשה להיתר ונמצאו בהליכי בדיקה ואישור בוועדות התכנון ממשיכים להתקדם מכוח התמ"א, גם אם קבלת ההיתר עצמו מתרחשת לאחר מכן. פרויקטים שכבר קיבלו היתר מכוח תמ"א 38 יכולים להמשיך ולהתממש כרגיל.

הפאזל החדש: התוכניות שבאו במקום

עם סיום תמ"א 38, לא נוצר ואקום תכנוני. שוק ההתחדשות העירונית בישראל ממשיך לפעול, אך כיום הוא נשען על מספר מסלולים ותוכניות חלופיות, המנסות לגשר על הפערים שהותירה אחריה תמ"א 38 ולתת מענה טוב יותר לאתגרי העתיד. בין המסלולים העיקריים:

• תוכניות בסמכות ועדות מקומיות (הידועות גם כ"בניין מכוח תב"ע"): יותר ויותר רשויות מקומיות מקדמות באופן אקטיבי תוכניות בניין עיר (תב"ע) נקודתיות או שכונתיות המאפשרות התחדשות עירונית, לעיתים קרובות בהשראת עקרונות תמ"א 38 אך מותאמות לצורכי הרשות והשכונה. מסלולים אלו מאפשרים לרשות המקומית יותר שליטה על התכנון והתאמתו לתשתיות ולסביבה.
• מסלולי פינוי-בינוי מתקדמים: מסלול פינוי-בינוי, העוסק בהריסת מתחמי מבנים ובנייה מחדש של שכונות שלמות או חלקים משמעותיים מהן, ממשיך לפעול ואף מתפתח. תוכניות מתאר ארציות ומקומיות מקודמות כדי לאפשר פרויקטים מורכבים ורחבי היקף אלו, המציעים פתרון מקיף יותר גם להיבטי התשתיות והמרחב הציבורי.
• תוכניות ממשלתיות ממוקדות: הממשלה והרשות הממשלתית להתחדשות עירונית פועלות לקידום מנגנוני סיוע ותמריצים ייעודיים לפרויקטים באזורים בעלי כדאיות כלכלית נמוכה, ובפרט בפריפריה, בניסיון לתקן את אחד מהכשלים המרכזיים של תמ"א 38.

האתגרים וההזדמנויות בפרק החדש

המעבר מתמ"א 38 לתוכניות החלופיות מציב אתגרים חדשים בפני כל השחקנים בשוק, אך טומן בחובו גם הזדמנויות משמעותיות:

• אתגר: חוסר ודאות וקצב פעילות: סיום תמ"א 38 עשוי ליצור האטה זמנית בקצב התחלות הבנייה במסגרת התחדשות עירונית, עד שהתוכניות החלופיות יצברו תאוצה ויגיעו לבשלות מלאה. חוסר ודאות רגולטורית וביורוקרטיה בהטמעת המסלולים החדשים עדיין קיימים.
• הזדמנות: תכנון הוליסטי ומותאם: התוכניות החדשות, במיוחד אלו המקודמות בסמכות הרשויות המקומיות ובמסלולי פינוי-בינוי רחבים, מאפשרות תכנון מקיף יותר הלוקח בחשבון לא רק את הבניין הבודד, אלא את השכונה כולה, את צרכי התשתיות, ואת המרחב הציבורי. זה יכול להוביל לתוצאות תכנוניות וסביבתיות טובות יותר.
• אתגר: כדאיות כלכלית באזורים חלשים: למרות הניסיון, עדיין לא ברור האם מנגנוני המימון והתמריצים החדשים יצליחו באמת לגשר על הפער הכלכלי ולהפוך פרויקטים לכדאיים באזורי הפריפריה ובהיקפים גדולים יותר ממה שתמ"א 38 אפשרה.
• הזדמנות: צמצום פערים וצדק חברתי: אם התוכניות החדשות יצליחו לתת מענה טוב יותר לאזורים חסרי כדאיות כלכלית, הן יוכלו לתרום משמעותית לצמצום פערים גיאוגרפיים וחברתיים ולאפשר גם לתושבים בפריפריה ליהנות מביטחון סייסמי ומאיכות חיים משודרגת.
• אתגר: שיתוף פעולה והטמעת ידע: המעבר למסלולים חדשים דורש הטמעת ידע חדש אצל יזמים, רשויות מקומיות, ואנשי מקצוע. הוא גם דורש שיתוף פעולה הדוק בין כל הגורמים הללו לבין הקהילות המקומיות.

סיפור אישי: "גרתי באזור הדרום, בבניין שהיה מועמד לתמ"א 38," מספרת רוני. "התחילו דיבורים, באו יזמים, אבל כל פעם זה נפל בגלל 'חוסר כדאיות'. קיווינו שעד סיום תמ"א 38 משהו יקרה, או שהמדינה תיתן עוד תמריצים. זה לא קרה. כששמענו שתמ"א נגמרה, הרגשנו אכזבה גדולה. אמרו שיש תוכניות חדשות, אבל לא ברור לנו מהן, האם הן מתאימות לבניין שלנו, והאם הפעם יהיה מי שייקח עלינו פרויקט. יש תחושה של חוסר ודאות, ושל חשש שנישאר מאחור, בלי חיזוק ובלי שדרוג, רק כי אנחנו לא גרים במרכז."

עצת מומחה: היערכות, גמישות ושיתוף פעולה

"עידן תמ"א 38 הסתיים, וחשוב להפנים זאת," אומר עו"ד דן אבידן, מומחה להתחדשות עירונית. "השוק עובר כיום למסלולים חדשים, בעיקר מכוח תוכניות בניין עיר המקודמות על ידי הרשויות המקומיות, ובמסלולי פינוי-בינוי רחבים יותר. ליזמים, חשוב ללמוד את התוכניות החדשות בכל רשות רלוונטית ולהבין את כללי המשחק המשתנים. לדיירים, חשוב לבדוק דרך הרשות המקומית שלהם האם קיימות תוכניות התחדשות עירונית רלוונטיות באזור מגוריהם, ולהתייעץ עם עורך דין ומתכנן המתמחים במסלולים החדשים. זה דורש גמישות, היערכות מחדש, ובעיקר – שיתוף פעולה הדוק בין הרשויות המקומיות, היזמים והדיירים. רק כך ניתן יהיה להמשיך ולקדם התחדשות עירונית באופן יעיל ואחראי גם לאחר תמ"א 38."

סיכום: לבנות את העתיד על יסודות חדשים

סיום תוכנית תמ"א 38 מסמן נקודת מפנה משמעותית בתחום ההתחדשות העירונית בישראל. התוכנית מילאה תפקיד חשוב בהנעת התחום, אך כעת השוק נדרש לפעול במסגרת תוכניות חלופיות, המנסות לתקן את כשלים ולהציע ראייה רחבה יותר.

הדרך קדימה דורשת עבודה מאומצת מכל הצדדים. על הממשלה להמשיך ולגבש מדיניות ברורה ותומכת, שתכלול תמריצים משמעותיים לאזורים חסרי כדאיות ותסייע בהסרת חסמים. על הרשויות המקומיות להיות פרואקטיביות בקידום תוכניות התחדשות עירונית מתאימות לשטחן. על היזמים להתאים את עצמם למסלולים החדשים ולהמשיך לפעול באחריות ובמקצועיות. ועל בעלי הדירות להמשיך להיות מעורבים, ללמוד את האפשרויות העומדות בפניהם, ולפעול יחד כדי לקדם פרויקטים.

התחדשות עירונית היא הכרח לאומי – עבור בטיחות אזרחי ישראל מפני רעידות אדמה, עבור פתרון מצוקת הדיור, ועבור פיתוחן ושגשוגן של ערינו. הפרידה מתמ"א 38 אינה סוף הסיפור, אלא תחילתו של פרק חדש. פרק הדורש חשיבה מחודשת, גמישות, ושיתוף פעולה הדוק, כדי לבנות את עתיד ערינו על יסודות חדשים, יציבים ובטוחים יותר עבור כולנו.