תמ"א 38: דיאגנוזה כלכלית-חברתית לכשל שהותיר מיליונים בצל הסיכון הסייסמי
בין חזון לאחיזת מציאות: דו"ח מבקר המדינה חושף תכנית שאמורה היתה להציל חיים, אך הפכה למנוף נדל"ני באזורי ביקוש בלבד, ומספק לקחים כואבים לעתיד ההתחדשות העירונית בישראל.
התקרית הסייסמית הגדולה אינה שאלה של האם היא תתרחש, אלא מתי. איום רעידת האדמה בישראל הוא נתון גאוגרפי בלתי ניתן לערעור, והשלכותיו הפוטנציאליות – אנושיות, כלכליות וחברתיות – עלולות להיות קטסטרופליות. אל מול איום זה, תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, הידועה כתמ"א 38, אושרה בשנת 2005 עם חזון ברור: לספק מנוף כלכלי לחיזוק עשרות אלפי מבנים ישנים ברחבי המדינה, ולהבטיח את בטיחותם של מיליוני אזרחים המתגוררים בהם. התקווה הייתה שהיתרי הבנייה הנדיבים וההקלות ברגולציה יעודדו יזמים ליטול על עצמם את עלויות החיזוק, בתמורה לזכות לבנות יחידות דיור נוספות ולמכרן בשוק החופשי.
אך כפי שמצייר דו"ח מבקר המדינה, מר מתניהו אנגלמן, שפורסם לאחרונה, המציאות בפועל רחוקה שנות אור מהחזון המקורי. 18 שנים לאחר אישורה, תמ"א 38, שהייתה אמורה להיות חומת המגן הסייסמית של ישראל, הפכה במקרים רבים למכונה להשבחת נדל"ן, אך נכשלה כישלון חרוץ בהגשמת מטרתה העיקרית – חיזוק מבנים בקנה מידה לאומי, ובפרט באזורים שבהם הסיכון גבוה יותר והכדאיות הכלכלית נמוכה יותר. ניתוח ממצאי הדו"ח הוא קריאת השכמה חיונית, ומספק תובנות כואבות אך הכרחיות לעיצוב מדיניות התחדשות עירונית שתהיה אפקטיבית, צודקת ובת-קיימא.
נתוני כשל מדאיגים: חשיפה סייסמית בפער חברתי-כלכלי
דו"ח המבקר חושף פערים דרמטיים בין הצורך לבין הביצוע. על פי הנתונים, כ-80,000 מבנים בישראל דורשים חיזוק דחוף מפני רעידות אדמה. מדובר במבנים ישנים, שנבנו לרוב לפני תקנים סייסמיים מחמירים יותר שנכנסו לתוקף מאוחר יותר, ושהתיישנותם הטבעית מחמירה את פגיעותם. אולם, מתוך מאגר עצום זה, רק 3.5% מהמבנים סיימו את תהליך החיזוק במסגרת תמ"א 38. הנתון מטריד עוד יותר כאשר מפלחים אותו גאוגרפית: מרבית הפרויקטים שהושלמו ממוקמים באזורי ביקוש נדל"ני במרכז הארץ, שם שווי הקרקע הגבוה ומחירי הדירות הגבוהים הופכים את פרויקטי התוספת או ההריסה-בנייה-מחדש לכדאיים כלכלית עבור יזמים. בפריפריה, דווקא באזורים הסמוכים יותר לקווי השבר הסייסמיים ובעלי רמות סיכון גבוהות יותר, פחות מאחוז בודד מהמבנים חוזקו בפועל.
משמעות הנתונים הללו היא ש-4.3 מיליון תושבים בישראל, רובם באזורים שבהם התשתית הפיזית והכלכלית חלשות יותר, עדיין חשופים לאיום משמעותי של קריסה וחורבן במקרה של רעידת אדמה חזקה. החשיפה לסיכון סייסמי אינה מתחלקת שווה בשווה בחברה הישראלית, אלא נושאת אופי מעמדי-גאוגרפי ברור, המהווה פן נוסף של אי-שוויון חברתי-כלכלי.
המבקר מצביע על שורת כשלים מערכתיים שהובילו למצב עגום זה:
- כשל שוק מובנה: המודל הכלכלי של תמ"א 38, המבוסס על יצירת כדאיות ליזמים דרך הוספת יחידות דיור, נכשל באזורים שבהם שווי הקרקע נמוך יחסית. בהיעדר תמריצים כלכליים מספקים, יזמים נמנעו מלהיכנס לפרויקטים בפריפריה, ובכך הותירו את המבנים באזורים אלו חשופים לסיכון.
- קצב יישום איטי: גם באזורים בהם הפרויקטים כן יצאו לדרך, קצב ההתקדמות איטי ומסורבל, ונובע מבירוקרטיה מסובכת, התנגדויות דיירים (לעיתים מוצדקות, לעיתים בשל חוסר הבנה או חילוקי דעות), והליכים משפטיים ארוכים.
- הזנחת מבני ציבור: הדו"ח מדגיש כי קצב חיזוק מוסדות חינוך, בריאות ורווחה, שחיוניים לתפקוד בזמן חירום ומהווים מרחבי שהייה לאוכלוסיות פגיעות (ילדים, קשישים, חולים), איטי אף הוא באופן מדאיג.
- היעדר אסטרטגיה ותקצוב לאומיים: המדינה לא גיבשה אסטרטגיה לאומית כוללת למוכנות לרעידות אדמה, ולא הקצתה תקציבים הולמים, מספיקים ויעודיים לקידום נושא החיזוק וההיערכות. מתוך 5 מיליארד ₪ שהובטחו לתוכניות מיגון וחיזוק בעשור האחרון, הוקצו בפועל רק 890 מיליון ₪. פער זה משקף היעדר סדר עדיפויות ברור ברמה הלאומית.
המסקנות והנתונים הללו מציגים תמונה עגומה של פער עצום בין ההבנה התיאורטית של הסיכון הסייסמי והצורך בחיזוק, לבין היכולת או הרצון לתרגם הבנה זו למדיניות אפקטיבית ולפעולה בשטח. תמ"א 38, כתכנית שהתבססה בעיקר על מנופים כלכליים של השוק הפרטי, נכשלה במקום שבו הכדאיות הכלכלית נמוכה, והמדינה לא סיפקה את הרשת הביטחון הרגולטורית, הכלכלית והתכנונית הנדרשת כדי להשלים את הפער. התוצאה היא סיכון מתמשך לחיי אדם, המתממש במידה רבה על רקע אי-שוויון כלכלי וגאוגרפי.
תמ"א 38 כמקרה בוחן: לקחים מערכתיים לעתיד ההתחדשות העירונית
דו"ח מבקר המדינה, על ממצאיו הכואבים, אינו רק מסמך ביקורתי העוסק בתמ"א 38 גרידא. ניתן לראות בו מקרה בוחן ודיאגנוזה רחבה יותר של כשלים מערכתיים ואתגרים מבניים המלווים את תחום ההתחדשות העירונית בישראל בכלל. הלקחים המרכזיים העולים מהדו"ח חייבים לשמש כמצפן לעיצוב המדיניות העתידית:
- איזון הכרחי בין כדאיות כלכלית לאינטרס ציבורי: תמ"א 38 הדגימה בעוצמה את המגבלות של הסתמכות בלעדית על מנופים כלכליים של השוק הפרטי לפתרון בעיות בעלות היבט ציבורי מובהק, כמו בטיחות חיים. כדי להבטיח התחדשות עירונית צודקת וכוללת, שתגיע גם לאזורים שבהם הכדאיות הכלכלית נמוכה (בפריפריה החברתית והגאוגרפית, וכן בבניינים ספציפיים שבהם מבנה הזכויות או מספר הדירות אינם מאפשרים כדאיות ליזם), נדרשים מודלים חדשניים שישלבו תמריצים כלכליים מגוונים, מעורבות ממשלתית (סובסידיות, הקלות מס, הבטחת מימון), ומנגנונים תכנוניים שיתמכו בפרויקטים שאינם כלכליים "בעצמם".
- הצורך בהובלה ממשלתית ובתיאום בין-משרדי: דו"ח המבקר חשף ליקויים חמורים בהיעדר תיאום וסנכרון בין משרדי הממשלה השונים הנוגעים בדבר (משרד הבינוי והשיכון, משרד הפנים, משרד האוצר, משרד האנרגיה והתשתיות, הרשות להתחדשות עירונית). נדרשת אחריות ברורה וגוף מתכלל ברמה הלאומית, שיקבע יעדים ברורים, יקצה משאבים מתאימים, ויתכלל את הפעילות של כלל הגופים הנוגעים בדבר. היעדר תיאום זה גורר בירוקרטיה, עיכובים ובזבוז משאבים.
- חשיבות המעקב, הבקרה והגמישות הרגולטורית: ההתמשכות הכואבת של כשל היישום בתמ"א 38 מלמדת על הצורך במנגנוני מעקב ובקרה אפקטיביים יותר על יישום תכניות לאומיות רחבות היקף. מנגנונים אלו צריכים לאפשר זיהוי מוקדם של קשיים ו"צווארי בקבוק", ולאפשר גמישות ויכולת הסתגלות של הרגולציה למציאות המשתנה ולצרכים בשטח.
- פשטות והנגשה לדיירים: תהליך תמ"א 38 מורכב מאוד עבור הדייר הממוצע. יש לפשט את ההליכים, לספק מידע נגיש וברור, ולהבטיח ליווי מקצועי בלתי תלוי מטעם הדיירים (כפי שצוין במאמר קודם) כדי שיוכלו לקבל החלטות מושכלות ולהגן על זכויותיהם.
צעדים בכיוון הנכון והאתגרים שנותרו:
בחודשים שחלפו מאז פרסום הדו"ח, ועל רקע החלטת המדינה על סיום תמ"א 38 במתכונתה הנוכחית וקידום חלופותיה במסגרת חוק ההתחדשות העירונית, נרשמו צעדים מסוימים בכיוון הנכון. התוכנית האסטרטגית שקידם משרד הבינוי והשיכון, המכוונת בפרט להתחדשות בפריפריה, כוללת יעדים כמותיים מוגדרים, הקצאת תקציבים ייעודיים למסלולים שאינם כלכליים בעצמם, ומודלים מימוניים המשלבים את המדינה, הרשויות המקומיות והיזמים. אלו הם צעדים המיישמים חלק מהלקחים העיקריים של כישלון תמ"א 38, בפרט בהכרה בצורך במעורבות ממשלתית באזורים שבהם כשל השוק מובהק.
אולם, המרחק מלתת מענה מלא לאתגרי ההתחדשות העירונית בישראל עדיין גדול. יש להבטיח את תרגום התכניות התיאורטיות לפעולה בשטח בקצב מהיר יותר, להתגבר על חסמים בירוקרטיים ותכנוניים ברשויות המקומיות, ולבנות מערך בקרה ומעקב שיבטיח שהמדיניות החדשה אכן תגיע ליעדים שהוגדרו, בפרט בנוגע לבטיחות מבנית והתמודדות עם הסיכון הסייסמי באזורים הפגיעים ביותר.
סיכום: הזדמנות לתיקון – מביקורת לבניית עתיד בטוח יותר
דו"ח מבקר המדינה על תמ"א 38 הוא מסמך קשה אך חיוני. הוא מהווה תמרור אזהרה בוהק להנהגת המדינה ולציבור כולו בנוגע להיערכותנו (או היעדרה) לאיום רעידת האדמה, ובנוגע לכשלים של מדיניות ציבורית שהתבססה יתר על המידה על מנופים כלכליים של השוק הפרטי לפתרון בעיה בעלת היבט ציבורי מובהק.
אך מעבר לביקורת, הדו"ח מספק מפת דרכים ברורה לאילו סוגיות יש להתייחס ולתקן במדיניות ההתחדשות העירונית העתידית. על הממשלה מוטלת החובה והאחריות לאמץ את ההמלצות באופן מלא, להפיק את הלקחים הכואבים של כישלון תמ"א 38, ולפעול בנחישות ובתבונה. המפתח טמון בראייה מערכתית, בשיתוף פעולה הדוק בין משרדי הממשלה, הרשויות המקומיות, המגזר העסקי והחברה האזרחית, ובהבנה שההשקעה בחיזוק מבנים והתחדשות עירונית היא לא רק השקעה בנדל"ן, אלא בבטיחות אזרחי ישראל, בשוויון הזדמנויות, בחוסן חברתי, וביכולתנו להתמודד עם איומי טבע ועם אתגרי הפיתוח העירוני המורכבים בעתיד. ההזדמנות לתיקון קיימת – אסור לנו להחמיץ אותה.
נתונים מהדו"ח שאסור לנו לשכוח (הנתונים המעודכנים כפי שציינת):
- רק כ-6% מתוך כ-80,000 מבנים הדורשים חיזוק בישראל קיבלו היתר בנייה לתמ"א 38.
- בערי הפריפריה הקרובות לקווי השבר הסייסמי, פחות מ-1% מהמבנים חוזקו בפועל.
- כ-4.3 מיליון ישראלים עדיין מתגוררים במבנים שאינם עמידים בפני רעידות אדמה.
- עשרות אלפי תלמידים לומדים במבני חינוך שאינם עומדים בתקני חיזוק מפני רעידות אדמה.
- רק כ-890 מיליון ₪ מתוך כ-5 מיליארד ₪ שהובטחו על ידי הממשלה הוקצו בפועל לתוכניות מיגון וחיזוק בעשור האחרון.
נתונים אלו אינם רק מספרים – הם משקפים סיכון ממשי ומתמשך לחיי אדם ופערים חברתיים. עלינו, כחברה וכאזרחים, לדרוש מההנהגה ליישם את הלקחים ולפעול בנחישות כדי להבטיח שההתחדשות העירונית בישראל תגשים את ייעודה המקורי – בטיחות, שוויון, ואיכות חיים לכל אזרחי המדינה.
