האתגר הסייסמי והחברתי של הפריפריה: מודלים כלכליים ותכנוניים להנעת התחדשות עירונית בעידן שאחרי תמ"א 38
בעוד ששוק ההתחדשות העירונית באזורי הביקוש של ישראל רשם תאוצה משמעותית בשנים האחרונות, יישובי הפריפריה, שרבים מהם מאוכלסים במבנים ישנים שאינם עמידים בפני רעידות אדמה וסובלים ממצוקת דיור ותשתיות, נותרו במידה רבה מאחור. תמ"א 38, תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים, התקשתה לספק מענה אפקטיבי לאתגרי הפריפריה בשל חסמים כלכליים, תכנוניים וחברתיים מורכבים. כעת, עם סיום עידן תמ"א 38 והמעבר למודלים חדשים במסגרת חוק ההתחדשות העירונית, עולה ביתר שאת הצורך לבחון לעומק את האתגרים הייחודיים של הפריפריה ולגבש פתרונות יצירתיים, הוליסטיים ומותאמים, שילמדו מלקחי העבר ויאפשרו הנעת תהליכי התחדשות בקנה מידה משמעותי גם באזורים אלו.
הפער בין המרכז לפריפריה בתחום ההתחדשות העירונית אינו רק פער כמותי; הוא משקף שורה של אתגרים מערכתיים, הדורשים דיאגנוזה מדויקת ומציאת פתרונות מותאמים:
האתגרים המרכזיים: כשל שוק והיעדר מענים מותאמים
- כדאיות כלכלית נמוכה: זהו החסם המרכזי והבולט ביותר. מודל תמ"א 38, שהתבסס על מימון עבודות החיזוק והשדרוג על ידי יזמים בתמורה לזכויות בנייה ליחידות דיור חדשות, נתקל בחומה של מחירי דיור נמוכים יחסית בפריפריה. שווי ההכנסות הצפויות ממכירת יחידות יזם חדשות אינו מספיק במקרים רבים כדי לכסות את עלויות הבנייה הגבוהות, עלויות המימון, התמורה לדיירים הקיימים (שעלותה נגזרת גם מערך דירתם הישנה וגם מהטבות נוספות), והרווח היזמי המצופה. פער זה הופך פרויקטים רבים לבלתי כדאיים כלכלית ליזמים פרטיים, ומשאיר את המבנים המסוכנים ללא מענה.
- מבנה פיזי ותכנוני: דפוסי הבנייה ההיסטוריים בערים רבות בפריפריה מאופיינים במבנים קטנים יחסית, על מגרשים קטנים, ולעיתים קרובות עם מבנה בעלויות מקוטע ומורכב. מאפיינים אלו מקשים על התאמת המודל של תמ"א 38 (שנטה להתאים יותר לבניינים גדולים יחסית במרכז) ודורשים לרוב איגוד מספר מבנים למתחם תכנוני אחד (פינוי בינוי), תהליך המורכב מבחינה קניינית, תכנונית וחברתית.
- היעדר תשתיות תומכות והיבטים אורבניים: פרויקטי התחדשות עירונית, ובפרט פינוי בינוי, כרוכים בתוספת משמעותית של יחידות דיור ואוכלוסייה. בערים רבות בפריפריה, התשתיות הקיימות – מים, ביוב, ניקוז, חשמל, תשתיות תקשורת, כבישים, תחבורה ציבורית, שטחי ציבור (גני ילדים, בתי ספר, פארקים) וחניה – אינן ערוכות לקליטת גידול משמעותי זה. היעדר תכנון כולל ושדרוג מקביל של התשתיות מהווה חסם תכנוני משמעותי ומקשה על אישור תכניות מורכבות.
- מורכבות בירוקרטית וקיבולת מוגבלת ברשויות המקומיות: תהליכי התכנון, הרישוי וההיתרים להתחדשות עירונית הם מורכבים וממושכים בכל הארץ, אך בפריפריה הם עלולים להיות מורכבים אף יותר בשל היעדר ניסיון מספק של ועדות התכנון המקומיות בפרויקטים מורכבים מעין אלו, ובשל קיבולת מוגבלת של כוח אדם מקצועי במחלקות התכנון, הנדסה ומשפטים ברשות.
- אתגרים חברתיים וקשיים בגיוס הסכמות דיירים: בבניינים רבים בפריפריה מתגוררת אוכלוסייה ותיקה, לעיתים מבוגרת או מוחלשת חברתית וכלכלית. אוכלוסייה זו עלולה לגלות חשש גדול יותר משינויים דרמטיים (כמו מעבר לדיור חלופי במסלול פינוי בינוי), חוסר אמון ביזמים או ברשות, או קושי בהבנת מורכבות הפרויקט והסכמות המשפטיים. השגת הרוב הנדרש של דיירים (המהווה תנאי יסוד לקידום פרויקטים) הופכת למשימה מאתגרת במיוחד.
פתרונות יצירתיים ומדיניות מותאמת: הכלים הנדרשים לגשר על הפער
ההכרה בכך שמודל תמ"א 38 כפי שפעל במרכז אינו מתאים לפריפריה, מחייבת גיבוש ויישום של פתרונות יצירתיים ומדיניות מותאמת, המגובה במשאבים לאומיים:
- הגדלה משמעותית של התמריצים הכלכליים הממשלתיים: זהו המפתח לגשר על פער הכדאיות הכלכלית. הממשלה חייבת להקצות תקציבים ייעודיים ומשמעותיים, שיכללו:
- מענקים ישירים: סובסידיות על עלויות הבנייה או מענקים ישירים ליחידות דיור בפרויקטים בפריפריה.
- הלוואות בערבות מדינה ובתנאים מועדפים: ליזמים ולדיירים, להפחתת עלויות המימון.
- הטבות מס מוגדלות ומותאמות: מעבר להארכת הטבות המס הכלליות, נדרשות הטבות מס ממוקדות ומשמעותיות יותר לפרויקטים בפריפריה (למשל, הפחתת מס רכישה לרוכשים יחידות יזם בפריפריה, או פטורים ממסים מסוימים על עלויות הפרויקט).
- סיוע במימון תשתיות: השתתפות משמעותית של המדינה במימון שדרוג והקמת תשתיות ציבוריות הנדרשות ביישובי הפריפריה כחלק מפרויקטי התחדשות.
- התאמות רגולטוריות ותכנוניות ממוקדות:
- מסלולים ירוקים ומואצים: יצירת מסלולים מהירים ומפושטים לאישור תכניות וקבלת היתרי בנייה לפרויקטי התחדשות עירונית בפריפריה, תוך צמצום בירוקרטיה ודרישות מיותרות.
- גמישות בתקנים: מתן אפשרות לגמישות בתקנים מסוימים (כמו תקני חניה או שטחי ציבור) בפרויקטים בפריפריה, בהתאם למאפיינים המקומיים ובתנאי שהדבר אינו פוגע בבטיחות ובאיכות החיים.
- עידוד תכנון כולל למתחמים (פינוי בינוי): התאמת הרגולציה והתמריצים לעידוד פרויקטים רחבי היקף הכוללים מספר מבנים (פינוי בינוי), שיכולים לייצר כדאיות כלכלית גדולה יותר ופתרונות תכנוניים טובים יותר ברמה השכונתית.
- חיזוק הרשויות המקומיות וקיבולתן:
- הקצאת תקציבים ייעודיים: תמיכה תקציבית ממשלתית לרשויות המקומיות בפריפריה, למימון הקמת ופעילות מנהלות התחדשות עירונית מקומיות, שכירת כוח אדם מקצועי (מתכננים, הנדסים, משפטנים), ומימון תכניות אב להתחדשות.
- הכשרה וליווי מקצועי: מתן הכשרה וליווי מקצועי שוטף לצוותי הרשויות המקומיות על ידי גופים ממשלתיים (כמו הרשות להתחדשות עירונית) או גופים חיצוניים.
- מינוף נכסים ציבוריים: שימוש אסטרטגי בקרקעות ובמבנים בבעלות ממשלתית או ציבורית בפריפריה, במסגרת פרויקטים משולבים, ליצירת מנופי השבחה שיכולים לסבסד פרויקטי התחדשות בבניינים סמוכים.
- השקעה במאמצי הסברה וארגון קהילתי: השקעה במשאבים ייעודיים להסברה, ליווי וארגון של דיירים בפריפריה. זה כולל מימון עורכי דין, שמאי מקרקעין וגורמים מקצועיים אחרים מטעם הדיירים, וכן סיוע בהליכי התארגנות וגיבוש הסכמות.
דוגמאות להצלחה: מודלים לחיקוי מפריפריה חלוצית
למרות האתגרים הרבים, ישנן דוגמאות מעוררות השראה של ערים בפריפריה שהצליחו, באמצעות מנהיגות מקומית, שיתופי פעולה אסטרטגיים ומודלים יצירתיים, להניע תהליכי התחדשות עירונית משמעותיים. דוגמאות אלו, שהוצגו בעבר וממשיכות להוות מודל לחיקוי, כוללות:
- קריית גת: עיריית קריית גת הובילה גישה אסטרטגית שכללה גיבוש תכנית אב להתחדשות עירונית, הקמת מנהלת ייעודית, ויצירת מודלים כלכליים ותכנוניים מותאמים, שכללו בין היתר מסלולים מואצים לאישור פרויקטים ומענקים כספיים לדיירים. גישה זו הובילה לזינוק משמעותי במספר יחידות הדיור המקודמות במסגרת התחדשות עירונית בעיר.
- טבריה: עיריית טבריה הקימה מנהלת התחדשות עירונית יעילה שפעלה באופן מתכלל מול דיירים, יזמים וגורמי התכנון, וסייעה בפתרון חסמים בירוקרטיים ורגולטוריים. עבודה זו תרמה לקידום עשרות פרויקטים ברחבי העיר.
- נצרת: הסכם גג שנחתם בין המדינה לעיריית נצרת כלל הקצאת תקציבים ייעודיים לקידום מתחמי התחדשות עירונית, כולל תמ"א 38 ופינוי בינוי. ההסכם נועד להגדיל באופן משמעותי את מלאי יחידות הדיור בעיר ולהוות מנוף לשדרוג תשתיות.
הצלחות אלו מוכיחות כי האתגרים בפריפריה אינם בלתי ניתנים להתגברות. הם דורשים שילוב של ראייה אסטרטגית לאומית, מחויבות ממשלתית למשאבים, מנהיגות מקומית חזקה, תכנון מותאם, ויכולת לבנות אמון ושיתוף פעולה עם קהילות הדיירים.
סיכום והמלצות: אחריות לאומית להבטחת בטיחות וצדק מרחבי
סיום עידן תמ"א 38 במתכונתה הקודמת והמעבר למודלים חדשים במסגרת חוק ההתחדשות העירונית, מציבים בפני מדינת ישראל אתגר משמעותי ודחוף: להבטיח שתהליכי ההתחדשות העירונית אכן יגיעו ליישובי הפריפריה ויספקו מענה הולם לאתגרים הסייסמיים, הדיוריים והתשתיותיים באזורים אלו. ההכרה בכך שמודל המבוסס בעיקר על כוחות השוק נכשל בפריפריה, מחייבת אימוץ אסטרטגיה לאומית כוללת, ממוקדת ומגובה במשאבים.
הארכת תוקף הטבות המס לתמ"א 38 עד מאי 2026, אף שהיא חיונית להמשך פעילות בכלל הארץ, אינה מספיקה לבדה לפתרון אתגרי הפריפריה. נדרש מגוון רחב של כלים משלימים – תמריצים כלכליים משמעותיים ומותאמים, רגולציה גמישה ומותאמת, השקעות בתשתיות, וחיזוק דרמטי של הקיבולת המקצועית והניהולית ברשויות המקומיות בפריפריה.
הצלחות נקודתיות בערים חלוציות בפריפריה מוכיחות שהשינוי אפשרי. על הממשלה ללמוד ממודלים אלו, לאמץ אותם, ולהרחיבם לכלל יישובי הפריפריה הדורשים מענה. חיזוק מבנים ישנים בפריפריה אינו רק עניין של בטיחות סייסמית; הוא עניין של צדק חברתי, של צמצום פערים, ושל הבטחת עתיד בטוח ואיכותי לכלל אזרחי ישראל, ללא קשר למקום מגוריהם. על המדינה מוטלת אחריות לאומית להוביל מהלך זה במלוא העוצמה הנדרשת.
הערה: מאמר זה מציג ניתוח כלכלי-תכנוני רחב ואינו מהווה ייעוץ פרטני. מומלץ לדיירים או לגופים הרלוונטיים לפנות לייעוץ מקצועי ספציפי בנוגע למצבם.
