אחרי הארכה האחרונה: ההתחדשות העירונית מחפשת מודל שיעבוד – לקחים מתמ"א 38 אל עבר התכניות המקומיות
תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, תמ"א 38, סיימה את תפקידה במתכונתה המוכרת בפברואר 2024, לאחר סדרה של הארכות, האחרונה שבהן נועדה לאפשר ל-21 ערים מרכזיות להשלים את גיבוש תכניות ההתחדשות העירונית המקומיות שלהן. בבואנו להעריך את השפעת הארכה זו ואת סיכויי הצלחתן של התכניות שיחליפו את התמ"א, מן הראוי לבחון בפרספקטיבה ביקורתית את מורשתה של תמ"א 38 ואת הלקחים הכואבים העולים, בין היתר, מדו"חות מבקר המדינה.
תמ"א 38 נולדה מתוך הכרה בצורך דחוף לטפל באלפי מבנים בישראל שאינם עמידים בפני ררידת אדמה, סכנה מוחשית העלולה להביא עליה קטסטרופה אנושית וכלכלית חסרת תקדים. הרעיון הבסיסי היה גאוני בפשטותו: ניצול כוחות השוק החופשי – יזמים פרטיים – לטובת אינטרס ציבורי – חיזוק מבנים. התכנית אפשרה ליזמים לקבל זכויות בנייה עודפות (במסלולי חיזוק ותוספת או הריסה ובנייה מחדש), ששוויין הכלכלי אמור היה לממן את עבודות החיזוק והשדרוג של המבנה הקיים ולייצר רווח ליזם.
אולם, בפועל, כפי שחשף בין היתר דו"ח מבקר המדינה בשנים עברו, הפכה תמ"א 38 לכלי מרכזי להשבחת נדל"ן באזורי ביקוש מובהקים במרכז הארץ, תוך שהיא מתקשה עד מאוד לחדור לפריפריה החברתית והגאוגרפית, שם הסיכון הסייסמי לעיתים אף גבוה יותר אך הכדאיות הכלכלית ליזם נמוכה. המודל הכלכלי המבוסס בלעדית על שווי הקרקע ופוטנציאל המכירה של יחידות יזם חדשות, יצר כשל שוק מובנה באזורים בהם פרמטרים אלו אינם מספיק אטרקטיביים.
הישגים לצד כשלים: מורשת מעורבת של תמ"א 38
אין להתעלם מהישגיה של תמ"א 38 במתכונתה הקודמת. נכון לסוף 2022, לדוגמה, נרשמה פעילות ענפה בתחום, עם אלפי מבנים שהיו בשלבי תכנון וביצוע, ועם צפי תוספת של עשרות אלפי יחידות דיור חדשות ברחבי הארץ (בעיקר במרכז). נתונים אלו משקפים זינוק משמעותי בהשוואה לעשורים קודמים ומצביעים על יכולתה של התוכנית, בתנאי שוק מתאימים, להניע פעילות נרחבת.
אך מנגד, הכשלים המערכתיים שהצביע עליהם דו"ח המבקר והדהדו בשיח הציבורי לאורך השנים, נותרו בעינם:
- פער אדיר בין צורך למימוש: מתוך עשרות אלפי מבנים בישראל הדורשים חיזוק דחוף (הערכות קודמות דיברו על כ-80 אלף מבנים מסוכנים, אם כי המספר המדויק עשוי להשתנות בהתאם למתודולוגיות סקר), רק אחוזים בודדים בודדים חוזקו בפועל (דו"ח מבקר המדינה מ-2019 דיבר על כ-1.25% מתוך 80 אלף מבנים מסוכנים נכון לאותה שנה). הרוב המכריע של האוכלוסייה המתגוררת במבנים אלו נותרה חשופה לסיכון.
- כשל גאוגרפי מובהק: מרבית הפעילות התרכזה באזורי הביקוש במרכז, בעוד ערי הפריפריה – שחלקן מצויות בסיכון סייסמי משמעותי וסובלות ממצוקת דיור ותשתיות – כמעט ולא נהנו מיתרונות התוכנית. פחות מאחוז בודד מהמבנים בערי הפריפריה הקרובות לקווי השבר חוזקו בפועל, על פי נתונים שהוצגו בעבר.
- היבטים אורבניים מוזנחים: תמ"א 38 התמקדה בבניין הבודד, ולעיתים הובילה לבנייה שאינה מתאימה לסביבה האורבנית הקיימת מבחינה אסתטית, גובה, וצפיפות. כמו כן, היא לא נתנה מענה מספק לצרכי תשתיות רחבים יותר הנובעים מתוספת יחידות דיור (תחבורה, שטחי ציבור, ביוב, חשמל).
- הזנחת מבני ציבור: קצב חיזוקם של מבני ציבור חיוניים (בתי ספר, בתי חולים, מבני רווחה), שרבים מהם אינם עומדים בתקנים סייסמיים ומשמשים מרכזי שהייה לאוכלוסיות פגיעות, היה אטי באופן מדאיג.
ההזדמנות: מעבר ממודל ארצי אחיד לתכניות מקומיות מותאמות
על רקע הכשלים הללו, ובמטרה להבטיח מענה מקיף ויעיל יותר לצורכי ההתחדשות העירונית, החליטה המדינה על סיום תמ"א 38 במתכונתה המוכרת וקידום חלופותיה, המבוססות במידה רבה על תכניות התחדשות עירונית מקומיות. הארכת התמ"א האחרונה, שפגה בפברואר 2024 והתמקדה ב-21 ערים שכבר החלו בהכנת תכניות מקומיות (הן במסגרת סעיף 23 לתמ"א והן במסגרת חלופותיה בחוק), שיקפה את ההכרה בצורך קריטי במעבר ממודל ארצי אחיד, שלא התאים לכלל הארץ, למודל דיפרנציאלי ומותאם למאפיינים הייחודיים של כל עיר ושכונה.
תכניות מקומיות, הנערכות על ידי הרשויות המקומיות עצמן (לעיתים בסיוע גורמים ממשלתיים כמו הרשות להתחדשות עירונית), מאפשרות:
- התאמה ספציפית לצרכים המקומיים: הגדרת תנאי בנייה, היקפי צפיפות, ופוטנציאל התמורות באופן המתאים למאפיינים הפיזיים, החברתיים והכלכליים של שכונות ואזורים ספציפיים.
- אינטגרציה תכנונית: שילוב פרויקטי ההתחדשות עם תכנון תשתיות רחב יותר (כבישים, תחבורה ציבורית, שטחי ציבור, מבני חינוך, ביוב, ניקוז) באופן הוליסטי ומקיף.
- גמישות וחדשנות: יצירת מודלים כלכליים ותכנוניים יצירתיים, שיכולים להתמודד עם אתגרי כדאיות באזורים ספציפיים (למשל, שילוב סובסידיות, מנגנוני מימון ייחודיים).
הצלחות נקודתיות כהשראה למודל החדש:
ההחלטה להאריך את התמ"א כדי לאפשר השלמת תכניות מקומיות נשענת על הצלחות נקודתיות בערים שכבר אימצו מודלים כאלה. דוגמאות מעוררות השראה כוללות ערים כמו קריית גת, נצרת וטבריה, שהוכיחו כי גיבוש תכניות מחליפות לתמ"א 38, בשילוב עם מעורבות ותמיכה ממשלתית, יכולים להאיץ משמעותית את קצב ואיכות ההתחדשות העירונית גם מחוץ לאזורי הביקוש המובהקים של המרכז. מודלים אלו כללו, בין היתר, מסלולי אישור מהירים, הקצאת תקציבים ייעודיים למתחמי תמ"א, ומודלים מימון חדשניים.
צעדים הכרחיים להבטחת הצלחת המודל המקומי:
המעבר ממודל ארצי (תמ"א 38) למודל מבוזר יותר (תכניות מקומיות) טומן בחובו פוטנציאל רב, אך הצלחתו אינה מובטחת. נדרשים מהלכים משלימים מכריעים כדי להבטיח שהתכניות המקומיות אכן ישיגו את יעדיהן:
- חיזוק הרשויות המקומיות: רשויות רבות, ובפרט בפריפריה, נטולות את הידע, כוח האדם והמשאבים הנדרשים לגבש ולנהל תכניות התחדשות מורכבות. הממשלה חייבת לספק תמיכה תקציבית, מקצועית ורגולטורית משמעותית לרשויות אלו.
- הסרת חסמים בירוקרטיים מקומיים: יש להבטיח שהליכי הרישוי והאישור ברשויות המקומיות יהיו יעילים, שקופים ומהירים, ולא יהוו חסם בפני מימוש פרויקטים.
- יצירת מודלים כלכליים ברי קיימא בכל הארץ: יש להמשיך ולפתח מודלים מימון ותמריצים, שישלבו בצורה נכונה את השוק הפרטי עם תמיכה ציבורית (במידת הצורך), כדי להבטיח כדאיות כלכלית לפרויקטים גם באזורים שבהם שווי הקרקע נמוג יחסית.
- הבטחת מעורבות ציבורית אפקטיבית: שיתוף התושבים בתהליכי גיבוש התכניות המקומיות, הקשבה לצרכים ולחששות שלהם, ובניית אמון בין התושבים, הרשות והיזמים – הם קריטיים להצלחת פרויקטים ארוכי טווח ומורכבים כמו התחדשות עירונית.
- תכנון תשתיות מקביל: יש להבטיח שתכניות ההתחדשות העירונית ילוו בתכנון מקביל ומימון מתאים לשדרוג והרחבת תשתיות (תחבורה, חינוך, ביוב, ניקוז, שטחי ציבור) כדי להתמודד עם תוספת האוכלוסייה והצפיפות.
- פיקוח ובקרה על איכות ובטיחות: נדרשים מנגנוני פיקוח ובקרה הדוקים, הן מצד הרשויות והן מצד הדיירים (באמצעות אנשי מקצוע), כדי להבטיח שהבנייה מתבצעת על פי התקנים המחמירים ביותר ושהתוצר הסופי איכותי ובטוח.
סיכום: שעון החול אוזל - הזדמנות אחרונה להטמיע לקחים
הארכת תמ"א 38 בפברואר 2024, שסימנה את סיום עידן התמ"א במתכונתה המוכרת והעברת השרביט לתכניות המקומיות, מהווה נקודת מפנה קריטית ורגע של אמת עבור תחום ההתחדשות העירונית בישראל. הלקחים הכואבים מתמ"א 38, כפי שעלו מדו"חות מבקר המדינה ומניסיון השנים, חייבים להילקח ברצינות יתרה ולהיות מוטמעים במלואם במודלים החדשים.
המפתח להצלחה טמון בשיתוף פעולה אמיתי ואפקטיבי בין כלל הגורמים: הממשלה, הרשויות המקומיות, היזמים, ואזרחי ישראל. המדינה חייבת לספק את ההכוונה הלאומית, התמיכה התקציבית והרגולטורית הנדרשת, ולוודא שהכלים החדשים אכן עובדים ומגיעים לאזורים שבהם הצורך הגדול ביותר, גם אם הכדאיות הכלכלית נמוכה. הרשויות המקומיות חייבות לגלות מנהיגות, יעילות ושקיפות בגיבוש וביישום התכניות שלהן. והיזמים ידרשו להתאים את המודלים העסקיים שלהם למציאות המשתנה ולהפנים את ההיבטים הציבוריים והחברתיים של ההתחדשות.
זהו רגע קריטי שבו ניתן וצריך להפוך את הכשלים של העבר – הקצב האיטי, הפערים הגאוגרפיים, הזנחת מבני ציבור – להצלחה של העתיד. הצלחה זו תימדד לא רק במספר הדירות החדשות שייבנו, אלא בראש ובראשונה ביכולתנו להבטיח את בטיחותם של מיליוני אזרחים, לצמצם פערים חברתיים, ולבנות ערים בטוחות, יעילות ובעלות איכות חיים גבוהה לכלל תושביהן. המודל המקומי טומן בחובו פוטנציאל עצום – כעת, על כלל הגורמים לפעול במרץ ובשילוב כוחות כדי לממש פוטנציאל זה.
הערה: מאמר זה מציג ניתוח כלכלי-תכנוני רחב ואינו מהווה ייעוץ פרטני. מומלץ לדיירים או לגופים הרלוונטיים לפנות לייעוץ מקצועי ספציפי בנוגע למצבם.
