האתגר הסייסמי של הפריפריה: האם מודל התחדשות עירונית מבוסס שוק יכול להציל חיים, או שנדרשת אחריות לאומית?
רעידות האדמה ההרסניות שאירעו לאחרונה באזורים שונים בעולם, והתחושה המוחשית של רעש אדמה שהורגש גם בישראל, הזכירו לכולנו באופן כואב את קיומו של איום טבע משמעותי – רעידת אדמה חזקה – ואת הפגיעות הפוטנציאלית של מבנים רבים בארץ. במרכז הדיון הציבורי והמקצועי ניצבת שוב שאלת חיזוקם של מבנים ישנים, ובפרט אלו המצויים ביישובי הפריפריה, שם הריכוז הגבוה ביותר של מבנים שאינם עמידים בפני רעידות אדמה, אך גם הכדאיות הכלכלית לפרויקטי התחדשות עירונית נמוכה ביותר. על רקע זה, החלטת ועדת הכספים לאשר את הארכת תוקף הטבות המס לתמ"א 38 עד מאי 2026 מעלה שאלות קריטיות: האם מנגנון המבוסס בעיקר על תמריצי מס יצליח לגשר על הפער הכלכלי ולהניע שינוי בפריפריה, או שנדרשת חשיבה מחודשת ומודל אחר לחלוטין?
הנתונים הקיימים מציירים תמונה מטרידה של פער גובר והולך בין המרכז לפריפריה בנוגע להיערכות לתרחיש של רעידת אדמה. על פי הערכות שונות, בישראל קיימים עשרות אלפי מבנים (הערכות קודמות דיברו על כ-80 אלף מבנים שנבנו לפני 1980) המכילים מאות אלפי יחידות דיור (כ-800 אלף יחידות דיור על פי נתוני עבר של משרד הבינוי והשיכון) שאינם עומדים בתקנים סייסמיים עדכניים ודורשים חיזוק מיידי. אולם, בפועל, קצב חיזוק המבנים במסגרת תמ"א 38 (ובעבר, גם במסגרת מנגנונים אחרים) היה אטי באופן מדאיג, ובעיקר – התמקד כמעט בלעדית באזורי ביקוש נדל"ני במרכז הארץ.
נתונים שהוצגו בעבר הצביעו על כך שרק אחוזים בודדים (כ-100 אלף יחידות דיור בלבד הוגשו בקשות, ומחציתן בלבד קיבלו היתרי בנייה על פי נתוני עבר) מתוך מאגר הדירות הזקוקות לחיזוק הגיעו לשלבי תכנון וביצוע, ומרבית פעילות זו התרכזה בערים כמו תל אביב, רמת גן, גבעתיים וראשון לציון – ערים שבהן שווי הקרקע גבוה ומחירי הדירות החדשות גבוהים דיים כדי להפוך פרויקטי התחדשות עירונית לכדאיים כלכלית עבור יזמים פרטיים.
התמונה ביישובי הפריפריה, לעומת זאת, עגומה בהרבה. באזורים אלו, המצויים לעיתים קרובות בסמיכות גדולה יותר לקווי שבר סייסמיים ונחשבים בעלי סיכון גבוה יותר לקריסה במקרה של רעידת אדמה חזקה, אושרו בקשות בודדות בלבד לחיזוק מבנים במסגרת תמ"א 38. במקרים רבים, אפס פרויקטים יצאו לפועל. הפער הזה אינו מקרי; הוא משקף כשל שוק מובהק במודל הכלכלי של תמ"א 38, שהיה מבוסס על התאמה בין עלות עבודות החיזוק והשדרוג לבין שווי זכויות הבנייה הנוספות. בפריפריה, שבה שווי הקרקע נמוך משמעותית בהשוואה למרכז, פוטנציאל ההשבחה הנדל"נית מוגבל, ולכן יזמים אינם רואים היתכנות כלכלית בפרויקטים רבים.
הארכת הטבות המס: מנוף חיוני, אך לא פתרון קסם לפריפריה
החלטת ועדת הכספים להאריך את תוקף הטבות המס המוענקים במסגרת תמ"א 38 עד מאי 2026 היא צעד חיובי ונדרש. הטבות אלו, הכוללות בין היתר פטורים והקלות משמעותיות במס שבח ובמס רכישה למוכרי הדירות בבניין המתחזק, מהוות רכיב מרכזי ביצירת הכדאיות הכלכלית של פרויקטים הן עבור היזמים והן עבור הדיירים (ששווי דירתם עולה). הארכת הטבות המס חיונית להמשך פעילות ההתחדשות העירונית בכלל הארץ, ולמניעת עצירה של פרויקטים שכבר יצאו לדרך.
אולם, השאלה הקריטית היא האם הטבות מס אלו, גם אם הן חיוניות, מספיקות כדי לגשר על הפער הכלכלי העצום הקיים בין המרכז לפריפריה. בפועל, נראה שהן אינן מספיקות. עלות עבודות החיזוק והשדרוג, יחד עם העלויות הנלוות (תכנון, רישוי, פיקוח, מימון, רווח יזמי), נותרות גבוהות באופן משמעותי לעומת פוטנציאל ההכנסות ממכירת יחידות היזם החדשות באזורים שבהם מחירי הדירות נמוכים. במילים אחרות, שווי הדירות החדשות בפריפריה אינו מייצר את מנוף ההשבחה הנדל"ני הגבוה הנדרש למימון הפרויקט כולו.
גורמים פוליטיים ומקצועיים מביעים מורת רוח גוברת מהיעדר פתרון אפקטיבי לפריפריה. חברי כנסת, ראשי רשויות מקומיות וארגונים מקצועיים קוראים לממשלה ליטול אחריות ישירה על סוגיית חיזוק המבנים באזורים אלו, ולא להותיר אותה לחסדי כוחות השוק בלבד.
ביקורת על מודל התמ"א והצורך בחשיבה מחודשת
הכשל בפריפריה מעצים את הביקורת על מודל תמ"א 38 במתכונתו המקורית. חלק מהגורמים המקצועיים, כמו נציגי איגודי מהנדסים ואדריכלי ערים, טוענים שתמ"א 38 הפכה בפועל לכלי שמטרתו העיקרית היא השבחה נדל"נית והגדלת רווחי יזמים, על חשבון ההיבט הבטיחותי המקורי. טענה זו מתבססת, בין היתר, על העובדה שתוספת קומות והרחבות משמעותיות, המהוות את הבסיס הכלכלי לפרויקטים, עלולות להוסיף עומסים על שלד המבנה הקיים ועל יסודותיו, ודורשות תכנון הנדסי מוקפד וביצוע ללא דופי כדי לוודא שהבניין אכן מחוזק. ישנם המצביעים על הצורך להתמקד ב"חיזוק נטו" – עבודות לחיזוק מבני בלבד, ללא תוספות בנייה משמעותיות – מודל שעלותו נמוכה יותר אך לרוב אינו כדאי כלכלית ליזמים ללא תמריצים משמעותיים.
מעבר לכך, הביקורת המרכזית היא שתמ"א 38 הפקירה את נושא חיזוק המבנים בידי השוק הפרטי, מבלי שהמדינה תספק רשת ביטחון או מנגנוני התערבות אפקטיביים באזורים שבהם השוק נכשל. השביתה הנוכחית של השלטון המקומי, לדוגמה (נכון לתאריך מסוים), משמשת פלטפורמה לדרישות מהממשלה להסדיר את סוגיית חיזוק המבנים בחקיקה כוללת ולהקצות לכך תקציבים ממשלתיים ייעודיים, כחלק מחוק ההסדרים או במסגרת אחרת.
עדויות מהשטח: קריאה נואשת להתערבות ממשלתית
הקריאה למעורבות ממשלתית משמעותית נשמעת בעוצמה רבה מראשי רשויות מקומיות ומהנדסי ערים בפריפריה, שהם אלו המתמודדים בשטח עם המציאות המורכבת ועם הדאגה לשלומם של התושבים. עדויות מצטברות מראות על קושי אדיר, ולעיתים בלתי ניתן להתגבר עליו במסגרת הכלים הקיימים, בקידום פרויקטי תמ"א 38 באזורים אלו.
דוגמאות רבות ממחישות את המצב: בעיר צפת, הממוקמת על השבר הסורי-אפריקאי ונחשבת בעלת סיכון סייסמי גבוה, רובם המכריע של הבניינים נבנו לפני שנות ה-80 ואינם עמידים בפני רעידות אדמה עדכניות. למרות הסיכון הגבוה והצורך הדחוף, מספר הבקשות לחיזוק מכוח תמ"א 38 נמוך ביותר, ואפס פרויקטים כמעט יצאו לפועל. ראשי עיריית צפת ומהנדסי ערים אחרים בפריפריה מצביעים על היעדר כדאיות כלכלית מספקת ליזמים כחסם המרכזי. הם טוענים באופן חד משמעי כי המדינה חייבת ליטול את ההובלה, לשנות את המשוואה הכלכלית באמצעות תמריצים ממשלתיים משמעותיים, ולא להמתין שהאסון יתרחש.
סיכום והמלצות: גיבוש אסטרטגיה לאומית לחיזוק הפריפריה – עניין של בטיחות וצדק חברתי
נראה שהארכה נוספת של תוקף תמ"א 38, גם אם תלווה בהארכת הטבות המס (עד מאי 2026), אינה מהווה פתרון מספק ואפקטיבי לבעיית המבנים המסוכנים ביישובי הפריפריה. כל עוד פעילות ההתחדשות העירונית באזורים אלו לא תהיה כדאית כלכלית מספיק עבור השוק הפרטי, סביר להניח שהיזמים ימשיכו להפנות את משאביהם לאזורים בעלי פוטנציאל רווח גבוה יותר, תוך שהם מותירים מיליוני אזרחים חשופים לסיכון סייסמי.
כדי להתמודד עם האתגר המורכב והדחוף הזה, על הממשלה לגבש בדחיפות אסטרטגיה לאומית כוללת לחיזוק מבנים בפריפריה, שתכלול שורה של צעדים משלימים ומתואמים:
- תמריצים ממשלתיים משמעותיים: הקצאה תקציבית משמעותית, ממוקדת וייעודית לפרויקטים של חיזוק מבנים בפריפריה. זה יכול לכלול מענקים ישירים לדיירים ולפרויקטים, הלוואות בערבות מדינה ובתנאים מועדפים ליזמים ולדיירים, והטבות מס מוגדלות ומותאמות לאזורי פריפריה.
- מינוף נכסים ציבוריים: הקצאה של קרקעות ומבנים ממשלתיים או ציבוריים בפריפריה לטובת פרויקטים משולבים של התחדשות עירונית, שיכולים לייצר כדאיות כלכלית ולסבסד פרויקטי חיזוק בבניינים סמוכים.
- ייעול רגולטורי ובירוקרטי: פישוט והאצת הליכי התכנון והרישוי לפרויקטים של חיזוק מבנים בפריפריה ברמה המקומית והארצית, תוך הקצאת כוח אדם ותמיכה לרשויות חלשות יותר.
- הובלה ותיאום ממשלתיים: מינוי גורם ממשלתי מוביל בעל סמכויות ותקציבים, שירכז את המאמצים ויתכלל את הפעילות של כלל משרדי הממשלה הרלוונטיים (בינוי ושיכון, אוצר, פנים, אנרגיה ותשתיות) ויפעל בשיתוף פעולה מלא עם הרשויות המקומיות.
- הסברה וארגון קהילתי: השקעה במאמצי הסברה והדרכה לציבור בפריפריה אודות חשיבות נושא חיזוק המבנים, וסיוע בהתארגנות הדיירים וגיבוש הסכמות בתוך הבניינים.
בסופו של דבר, חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה הוא אינטרס לאומי ממדרגה ראשונה, שחייב לעמוד בראש סדר העדיפויות של כל ממשלה מתפקדת. הפקרת הנושא לידי כוחות השוק בלבד הובילה לכשל מערכתי, לפער גאוגרפי-חברתי, ולסיכון ממשי לחיי אדם ביישובי הפריפריה. על המדינה מוטלת החובה והאחריות ללמוד מכישלונות העבר, לאמץ מודלים כלכליים ותכנוניים חדשניים ומותאמים, ולהוביל מהלך רחב היקף, מתואם וממוקד שיבטיח שבשעת חירום, לא נגלה שוב שחיי אדם ורכוש הופקרו בגלל היעדר כדאיות כלכלית. אסטרטגיה לאומית לחיזוק הפריפריה אינה רק עניין של בטיחות – היא עניין של צדק חברתי ואחריות לאומית.
הערה: מאמר זה מציג ניתוח כלכלי-תכנוני רחב ואינו מהווה ייעוץ פרטני. מומלץ לדיירים או לגופים הרלוונטיים לפנות לייעוץ מקצועי ספציפי בנוגע למצבם.
