כשמחלוקת רגולטורית הקפיאה אלפי פרויקטים של תמ"א 38
ענף הנדל"ן בישראל, ובפרט תחום ההתחדשות העירונית, מתאפיינים בדינמיות ותהליכים מורכבים. לעיתים, שינויים או מחלוקות ברמה הרגולטורית או המשפטית יכולים לייצר גלי הדף שמשפיעים באופן ישיר על אלפי פרויקטים, דיירים ויזמים בשטח. אחד מפרקי הזמן המאתגרים והממחישים ביותר מורכבות זו התרחש בעבר הלא רחוק, תחת כנפיה של תמ"א 38 (תוכנית שכזכור, סיימה את פעילותה באוקטובר 2022, אך הותירה אחריה לקחים יקרי ערך).
היה זה פרק זמן של אי-ודאות קשה, שנמשך חודשים ארוכים, שבו פרויקטים רבים של תמ"א 38, בעיקר במסלול הריסה ובנייה מחדש (תמ"א 38/2), נתקעו במבוי סתום. אלפי יחידות דיור עתידיות היו תלויות באוויר, ויזמים ודיירים שמצאו את עצמם מוכנים, חתומים, אך חסרי יכולת להתקדם. הסיבה המרכזית לקיפאון הזה הייתה מחלוקת עמוקה ומתמשכת סביב האופן שבו יש לחשב את זכויות הבנייה בפרויקטים אלו – מחלוקת שהגיעה עד לפתחי ועדות הערר והמועצה הארצית לתכנון ולבנייה, ואף נגעה בהנחיות היועץ המשפטי לממשלה. סיפור ה"הקפאה" ההיא הוא דוגמה חיה לכוחה של הרגולציה לעצב את המציאות בשטח, ולצורך הקריטי בוודאות תכנונית ומשפטית עבור כל העוסקים במלאכת ההתחדשות העירונית.
המחלוקת ששיתקה: האם זכויות הבנייה הן "אחוזים" או "שטחים"?
שורש המחלוקת נבע משאלת הפרשנות של זכויות הבנייה הניתנות ליזמים מכוח תמ"א 38. התמ"א העניקה זכויות בנייה נוספות מעבר למה שאפשרה תוכנית בניין העיר (תב"ע) המקומית הרגילה, כדי לתמרץ את החיזוק או ההריסה ובנייה מחדש. הדיון המשפטי והתכנוני נסב סביב השאלה האם יש לחשב את זכויות הבנייה הנוספות הללו כ"אחוזי בנייה" (שיעור משטח המגרש) או כ"שטחי בנייה עיקריים" (מטרים רבועים של שטח עיקרי בבניין), וכיצד הן מתממשות בפועל מעל הזכויות הקיימות מכוח התב"ע המקומית.
הבעיה התחדדה כאשר התפתחו פרשנויות שונות של הכללים. בעוד שגורמים מסוימים בוועדות התכנון נטו לפרש את זכויות התמ"א באופן מרחיב, בהתאם לפוטנציאל הבנייה המקסימלי שאיפשרו התוכניות החלות בשטח, פרשנויות אחרות, שזכו לעיתים לתמיכה של גורמים משפטיים ברמה הארצית, נטו לפרש את הזכויות באופן מצמצם יותר, בהתאם להיקף הבנייה שמומש בפועל בבניין הישן. פרשנות מצמצמת זו עוררה חשש כבד בקרב יזמים: אם לא יקבלו את מלוא זכויות הבנייה שתכננו עליהן, פרויקטים רבים, במיוחד אלו המורכבים והפחות רווחיים (כמו בפריפריה או במבנים הדורשים חיזוק יקר במיוחד), פשוט לא יהיו כדאיים כלכלית.
הקפאה בשטח: דיירים ממתינים, יזמים נסוגים, רשויות משותקות
תוצאות המחלוקת סביב חישוב זכויות הבנייה היו מיידיות ודרמטיות. אי-הוודאות המשפטית והתכנונית גרמה לשיתוק כמעט מוחלט של פרויקטים רבים, במיוחד אלו שעדיין היו בשלבי תכנון ואישור בוועדות המקומיות או בוועדות הערר. יזמים רבים עצרו את פעילותם באותם פרויקטים, סירבו להתקדם עם הגשת תוכניות או קבלת היתרים, והמתינו בדריכות להחלטה שתבהיר את המצב.
סיפור אישי מתקופת ההקפאה: "חתמנו על הסכם פינוי-בינוי בבניין שלנו בפתח תקווה בתחילת 2017," מספרת אסתר, דיירת בבניין. "היזם הבטיח להתחיל את ההריסה תוך שנה-שנה וחצי. היינו נרגשים, התחלנו לחפש דירה חלופית. ואז פתאום הכל עצר. היזם אמר שיש בעיה עם זכויות הבנייה, שהרשות המקומית והוועדה לא מאשרות לו לבנות את כל הדירות שהוא תכנן. במשך למעלה משנה, לא קרה כלום. היזם אמר שהוא מחכה להחלטות מלמעלה, שאם לא יאפשרו לו לבנות מספיק, הפרויקט לא כדאי לו. הרגשנו אבודים. חתומים על הסכם, אבל תקועים בבניין הישן, בלי לדעת מתי, אם בכלל, זה יתקדם. הפחד שהפרויקט יתבטל לגמרי היה נורא. חיינו בחוסר ודאות מוחלט."
סיפורו של יזם בתקופת המשבר: "הייתה לי שורה של פרויקטים שתכננתי באותה תקופה, שהשקעתי בהם כבר כסף רב על תכנון, עורכי דין, יועצים," נזכר גבי, יזם התחדשות עירונית. "ברגע שהתחילה המחלוקת הזו על אופן חישוב הזכויות, הכל עצר. פתאום התוכניות שהגשתי לוועדות נתקלו בפרשנויות שונות, דרישות להפחית שטחים, אי-רצון של הרשויות לאשר עד שתהיה בהירות. פרויקטים שהיו על סף קבלת היתר – הוקפאו. פרויקטים שהיו במשא ומתן – הדיונים התפוצצו כי לא יכולתי להבטיח לדיירים את מספר הדירות או גודלן. זה היה משבר אמון עצום. לא יכולת לדעת מה מותר לך לבנות ומה לא. המון כסף היה תקוע, והיה חשש אמיתי שהרבה פרויקטים פשוט יקרסו. זו הייתה תקופה קשה מאוד לענף."
גם הרשויות המקומיות מצאו את עצמן במצב מורכב. מצד אחד, הן רצו לקדם התחדשות עירונית ולהגדיל את מלאי הדיור בתחומן. מצד שני, הן חששו לאשר פרויקטים לפי פרשנות מרחיבה של הזכויות, שמא בעתיד יתברר שפעלו בניגוד לחוק או בניגוד להנחיות מחייבות, ויהיו חשופות לתביעות. רשויות רבות פשוט "ישבו על הגדר" והמתינו להכרעה.
האור בקצה המנהרה: כיצד נפתרה המחלוקת?
הקפאת אלפי פרויקטים לאורך חודשים ארוכים לא יכולה הייתה להימשך לנצח. הלחץ הציבורי, הכלכלי והפוליטי גבר, והיה צורך דחוף להגיע להסדרה ולהבהרה. המחלוקת המשפטית והתכנונית הגיעה לבסוף לדיון בערכאות גבוהות יותר, וההכרעה התקבלה על ידי מוסדות התכנון הבכירים והתבססה על פרשנות משפטית מחייבת (שבין היתר התייחסה ליחס בין זכויות התמ"א לזכויות מכוח התב"ע המקומית, ולאופן מימושן).
ההחלטה שהתקבלה באותו ספטמבר המדובר (בשנה שבה התרחשה ההקפאה המשמעותית), ולאחר מכן התחזקה בהחלטות שיפוטיות והנחיות רגולטוריות נוספות, אכן סיפקה את הבהירות הנדרשת. היא קבעה עקרונות ברורים יותר לחישוב זכויות הבנייה בפרויקטי תמ"א 38/2, אפשרה ליזמים ולרשויות לדעת טוב יותר מה מותר ומה אסור לבנות, והובילה לשחרור הדרגתי של ה"פקק" הביורוקרטי. הפרויקטים שהיו תלויים באוויר החלו להתקדם, חלקם במהירות, ואחרים לאט יותר, בהתאם למורכבותם. חלק קטן מהפרויקטים אכן לא הצליח לצאת לפועל גם לאחר ההסדרה, בשל חוסר כדאיות שהתברר לאור הפרשנות המחייבת.
לקחים לעתיד: יציבות רגולטורית כבסיס להתחדשות
תקופת ההקפאה ההיא של פרויקטי תמ"א 38 הייתה אירוע מכונן, המלמד אותנו כמה לקחים חשובים הרלוונטיים גם לעידן ההתחדשות העירונית הפועל כיום מכוח תוכניות חלופיות:
- חשיבותה העליונה של וודאות רגולטורית ותכנונית: יזמים ודיירים זקוקים לכללים ברורים, יציבים וצפויים. שינויים תכופים או מחלוקות פרשניות ברמת הרגולציה יוצרים אי-ודאות שמייקרת את הפרויקטים, מרתיעה יזמים, ופוגעת בדיירים.
- צורך בהנחיות ברורות מגורמי התכנון הארציים: במערכת תכנון היררכית כמו בישראל, חשוב שמוסדות התכנון הבכירים (המועצה הארצית, מנהל התכנון) יספקו הנחיות ברורות ושאינן משתמעות לשני פנים לוועדות המקומיות, כדי למנוע פרשנויות שונות בשטח.
- השפעת הביורוקרטיה על המציאות בשטח: התהליכים הביורוקרטיים וקבלת ההיתרים בוועדות הם צוואר בקבוק מרכזי. ייעול, שקיפות וקביעת לוחות זמנים מחייבים (כפי שמנסים לקדם כיום במסלולים החלופיים) חיוניים להאצת קצב ההתחדשות.
- הצורך בגמישות מצד כל השחקנים: לעיתים, גם לאחר שהתמונה הרגולטורית מתבהרת, נדרשת גמישות מצד היזמים והדיירים כדי להתאים את התוכניות למציאות התכנונית והכלכלית שנוצרה.
עצת מומחה: ללמוד מהעבר, לנווט את ההווה
"תקופת ההקפאה סביב חישוב זכויות הבנייה הייתה תזכורת כואבת לכך שהצלחת ההתחדשות העירונית תלויה לא רק בשוק הנדל"ן או ברצון הדיירים, אלא גם ביציבות ובהירות רגולטורית," אומר עו"ד דניאל לוי, מומחה לדיני תכנון ובנייה והתחדשות עירונית. "היום, כשאנחנו פועלים במסגרת תוכניות חלופיות לתמ"א 38, הלקח מאותה תקופה חשוב מאי פעם. יש להמשיך ולחתור לוודאות תכנונית ומשפטית, לוודא שהנחיות ברורות עוברות מהרמה הארצית לרמה המקומית, וליעל את התהליכים הביורוקרטיים. ליזמים ולדיירים, חשוב ביותר היום, אולי יותר מתמיד, להיות מלווים על ידי אנשי מקצוע (עורכי דין, מתכננים, שמאים) שמכירים את התוכניות החלופיות הספציפיות באזור הרלוונטי, ויודעים לנווט את המורכבות הרגולטורית הנוכחית."
סיכום: למנוע את ההקפאה הבאה
תקופת ההקפאה של פרויקטי תמ"א 38 עקב מחלוקת פרשנית סביב זכויות בנייה היא דוגמה חיה לאופן שבו היבטים רגולטוריים וביורוקרטיים יכולים לשתק תהליכים כלכליים ותכנוניים חשובים. אף שהמחלוקת הספציפית ההיא נפתרה והתמ"א עצמה הגיעה לסיומה, הלקחים מאותה תקופה רלוונטיים ביותר עבור עתיד ההתחדשות העירונית בישראל, הפועלת כיום במסגרות חדשות.
הצורך בוודאות תכנונית, יציבות רגולטורית, והליכי אישור יעילים ושקופים – הוא קריטי להמשך הצלחתה של ההתחדשות העירונית בישראל, בין אם מכוח פינוי-בינוי, תוכניות מקומיות, או כל תוכנית עתידית אחרת. על מקבלי ההחלטות להפנים את הלקחים מהעבר, לפעול למניעת מחלוקות פרשניות עתידיות, ולייעל את הליכי התכנון והרישוי באופן שימנע "הקפאות" עתידיות של פרויקטים חיוניים. רק כך נוכל להבטיח שהמהפכה העירונית תימשך במלוא הקצב הנדרש, ותשרת את מטרתה – הפיכת ישראל למדינה בטוחה, חזקה, ועמידה יותר, בניין אחר בניין, קהילה אחר קהילה.
