האם תמ״א 38 מתאים לכל מבנה?

התחדשות עירונית: מתי תמ"א 38 הייתה הפתרון הנכון, ומתי נדרשת חשיבה על חלופות?

תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים מפני רעידות אדמה, תמ"א 38, שפעלה בישראל במשך כמעט שני עשורים והגיעה לאחרונה לסיומה במתכונתה המוכרת, הפכה בשנים האחרונות לשם נרדף להתחדשות עירונית. היא אפשרה שדרוג של אלפי מבנים, הוספת יחידות דיור למלאי הקיים, ושיפור משמעותי באיכות חייהם של דיירים רבים. אולם, חשוב להבין שתמ"א 38, על שלל מסלוליה (חיזוק ותוספת, הריסה ובנייה מחדש), לא הייתה פתרון קסם המתאים לכל מבנה ובכל מצב. היכרות עם מאפייניה, יתרונותיה ומגבלותיה, אל מול חלופות אפשריות, חיונית כיום מתמיד, בעידן שבו המעבר למודלים חדשים של התחדשות עירונית מחייב בחינה מעמיקה ומותאמת אישית.

מאמר זה נועד לסייע לבעלי דירות ולוועדי בתים בהבנת השיקולים המרכזיים בבחינת פוטנציאל ההתחדשות של מבנה המגורים שלהם. נבחן מתי המודל שהציעה תמ"א 38 היה אופטימלי, מתי הוא היה פחות מתאים, ומהן החלופות הרלוונטיות שיש לשקול במסגרת המנגנונים הקיימים כיום, תוך ניתוח ההיבטים הכלכליים, התכנוניים והפרקטיים.

מתי תמ"א 38 (במסלוליה המוכרים) סיפקה פתרון אידיאלי?

תמ"א 38 נולדה, כאמור, מתוך הצורך בחיזוק מבנים ישנים מפני רעידות אדמה. המודל הכלכלי שיצרה, המבוסס על הענקת זכויות בנייה עודפות ליזמים בתמורה לחיזוק ולשדרוג המבנה הקיים (או בניית בניין חדש), התאים באופן אופטימלי למבנים בעלי מאפיינים ספציפיים, בפרט באזורי ביקוש:

1. מבנים ישנים בעלי צורך מבני: בניינים שנבנו לפני עדכון תקני הבנייה הסייסמיים (לרוב לפני שנת 1980), ושיש להם צורך מבני מובהק בחיזוק או שסובלים מבלאי פיזי משמעותי בתשתיות המשותפות ובשלד. הצורך ההנדסי הוא הבסיס התכנוני להפעלת התוכנית.
2. מבנים בעלי גודל קריטי: לרוב, מבנים הכוללים מספר מספיק של יחידות דיור קיימות (סף הכדאיות הכלכלית המינימלי נע לרוב סביב 8 יחידות דיור, אך משתנה בהתאם למאפייני הפרויקט והמיקום). מספר רב יותר של יחידות קיימות מאפשר פיזור טוב יותר של עלויות הפרויקט על פני מספר רב יותר של דיירים קיימים, והן מהוות בסיס להוספת מספר מספיק של יחידות יזם חדשות (שמכירתן היא המנוף הכלכלי המרכזי) ליצירת היתכנות כלכלית לפרויקט כולו.
3. מבנים באזורי ביקוש נדל"ני: מיקום הבניין באזור שבו שווי הקרקע גבוה ומחירי הדירות החדשות הצפויים להיות גבוהים – מהווה גורם קריטי בכדאיות הכלכלית של פרויקטי תמ"א 38. באזורים אלו, שווי זכויות הבנייה הנוספות (הנמדד בשווי שוק של הדירות החדשות) מספיק כדי לכסות את עלויות הבנייה, התמורות לדיירים (הרחבות, ממ"דים, מרפסות, שדרוג מבנה, ולעיתים גם דיור חלופי או עלויות נלוות), ועדיין להותיר רווח יזמי סביר.
4. הסכמה רחבה וקיבולת חברתית: פרויקט תמ"א 38 דורש הסכמה של רוב מיוחס של הדיירים (לרוב 60%-80% בהתאם לסוג הפרויקט והרגולציה הספציפית). בבניינים שבהם קיימת הסכמה רחבה על הצורך והנכונות לשתף פעולה עם התהליך המורכב, הסיכוי למימוש הפרויקט גבוה יותר.

דוגמאות להצלחה:

• פרויקטי חיזוק ותוספת באזורי ביקוש: בניינים רבים בשכונות מרכזיות בתל אביב, רמת גן, גבעתיים, הרצליה, וערים נוספות, שנבנו בשנות ה-50 וה-60 עם מספר יחידות דיור מספק, עברו בהצלחה תהליכי תמ"א 38. דייריהם זכו לחיזוק מבני משמעותי, הוספת ממ"דים ומרפסות, שדרוג לובי ומעלית, ולעיתים אף הגדלת שטח הדירה – כל זאת ללא עלות ישירה מצדם, בזכות המנוף הכלכלי של הוספת קומות ודירות יזם חדשות. פרויקט ברחוב יהודה הלוי בתל אביב, שבמסגרתו בניין בן 12 דירות עבר חיזוק והורחב ב-6 דירות יזם, הוא דוגמה קלאסית למודל זה.

מתי תמ"א 38 הייתה פחות מתאימה, ומתי נדרשות חלופות?

לצד ההצלחות, ניכר שתמ"א 38 התקשתה לספק מענה במקרים מסוימים, בעיקר כאשר המודל הכלכלי לא היה מספיק איתן, או כאשר המאפיינים הפיזיים או החברתיים של המבנה לא התאימו לתוכנית:

1. כדאיות כלכלית נמוכה:
   • מבנים קטנים מדי: בניינים בעלי מספר מועט של יחידות דיור (פחות מ-8 דירות לרוב), שבהם עלויות הפרויקט (תכנון, רישוי, ניהול, מימון, רווח יזמי) ליחידת דיור קיימת גבוהות מדי, וגם הוספת מספר מוגבל של יחידות יזם אינה מצדיקה את ההשקעה עבור היזם.
   • מבנים באזורים עם שווי קרקע נמוך: ביישובי הפריפריה וגם באזורים פחות מבוקשים בתוך ערים מרכזיות, שווי הדירות החדשות אינו מספיק גבוה כדי לממן את עלויות הפרויקט ואת התמורות לדיירים, גם אם מספר יחידות היזם גדול יחסית. זהו הכשל המרכזי של תמ"א 38 בפריפריה, כפי שנדון רבות.
2. מבנים ללא צורך מבני או עם מצב פיזי טוב: בניינים שנבנו לאחר שנות ה-80 ועומדים בתקנים סייסמיים עדכניים, או מבנים שנבנו בעבר אך מצבם הפיזי והתחזוקתי טוב מאוד. במקרים אלו, אין הצדקה מבנית או כלכלית (עקב עלות שיפוץ נמוכה יותר) לבצע פרויקט תמ"א 38 מקיף, וההשבחה הנדל"נית שתיווצר מתוספת שטחים בלבד עשויה להיות שולית לעומת עלות אי הנוחות והמורכבות. דוגמה לכך היא בניין צעיר יחסית ברמת השרון במצב טוב, שעבר שיפוץ ועד בית יסודי.
3. מבנים עם מאפיינים פיזיים המגבילים תוספות בנייה משמעותיות: בניינים בעלי מגבלות הנדסיות (למשל, יסודות חלשים שלא ניתן לחזקם בעלות סבירה), מבנים לשימור מחמיר, או מבנים במגרשים קטנים מאוד שלא מאפשרים הוספת יחידות יזם במספר מספיק גדול.
4. התנגדות דיירים משמעותית: כאשר קיים מיעוט משמעותי (למעלה מ-20% ולעיתים אף 40% בהתאם לסוג הפרויקט וההליכים המשפטיים) או התנגדות עקרונית מצד דיירים לתהליך, למודל הכלכלי, להיקף הבנייה (למשל, חשש מפני פגיעה באופי השכונה במבנה קטן בירושלים), או ליזם ספציפי – הדבר יכול לשתק את הפרויקט לחלוטין.

חלופות רלוונטיות להתחדשות עירונית בעידן החדש:

כאשר המודל של תמ"א 38 במתכונתו המוכרת אינו אופטימלי, קיימות כיום (במסגרת חוק ההתחדשות העירונית ותכניות מקומיות) חלופות שיש לשקול, בהתאם למאפייני הבניין והצרכים של הדיירים:

1. פינוי בינוי מתחמי: מסלול של הריסה ובנייה מחדש של מתחם שלם הכולל מספר בניינים ישנים. זהו לרוב פתרון מתאים למתחמים עם מספר רב של יחידות דיור במצב פיזי ירוד מאוד, המאפשר יצירת מנוף כלכלי ותכנוני משמעותי יותר בזכות קנה המידה הגדול. מסלול זה מאפשר גם תכנון כולל של תשתיות ושטחי ציבור ברמה השכונתית.
2. חיזוק מבני עצמאי במימון ציבורי או פרטי: עבור מבנים הזקוקים בעיקר לחיזוק מבני, ואינם יכולים או רוצים לעבור תהליך תמ"א 38 מקיף עם תוספות בנייה משמעותיות. פתרון זה דורש מודלים מימון חלופיים, שכן אין יזם המממן את העבודות בתמורה לזכויות בנייה. ייתכנו מסלולים של סובסידיות ממשלתיות או עירוניות, הלוואות בערבות מדינה, או מימון מלא של הדיירים עצמם (באמצעות הלוואה משותפת או מקרן תחזוקה של הבניין).
3. תוספות בנייה נקודתיות במסגרת תב"ע קיימת (לא בהכרח תמ"א 38): במקרים מסוימים, תוכניות בניין עיר (תב"ע) מאפשרות תוספת בנייה בבניין (למשל, סגירת מרפסות, בניית ממ"דים, הוספת חדר על הגג) גם ללא קשר לתמ"א 38 או לחיזוק מבני כולל. תוספות אלו דורשות לרוב מימון עצמאי של הדיירים.
4. שיפוץ ושדרוג נרחב במימון עצמי: עבור בניינים במצב פיזי טוב יחסית שאינם זקוקים לחיזוק מבני, אך מעוניינים לשדרג את מראה הבניין, הלובי, חדר המדרגות, המעלית, או להחליף תשתיות משותפות (צנרת, חשמל). מהלך זה ממומן לרוב על ידי הדיירים באמצעות ועד הבית או קרן תחזוקה, ואינו כולל תוספות שטח משמעותיות לדירות.

החלטה מושכלת: תהליך בחינה וליווי מקצועי

ההחלטה על מסלול ההתחדשות המתאים ביותר עבור בניין מסוים היא החלטה מורכבת, הדורשת בחינה מעמיקה של מכלול גורמים:

• מצב פיזי והנדסי של המבנה: האם יש צורך מבני בחיזוק? מה היקף הבלאי והנזקים הקיימים?
• מאפיינים תכנוניים: מהן זכויות הבנייה הקיימות על המגרש (גם במסגרת התב"ע וגם במסגרת הוראות ההתחדשות העירונית העדכניות)? מהן המגבלות התכנוניות על תוספות בנייה?
• היבטים כלכליים: מהו שווי הקרקע באזור? מהן עלויות הבנייה והתמורות לדיירים? האם קיים מנוף כלכלי לפרויקט יזמי, או שנדרש מימון עצמאי או סבסוד ציבורי?
• היבטים חברתיים: מהי מידת ההסכמה והנכונות לשיתוף פעולה בין הדיירים? מהם הצרכים והציפיות של הדיירים (למשל, דגש על בטיחות, תוספת שטח, שיפוץ בלבד)?
• מודלים משפטיים ורגולטוריים: מהם תנאי ההסכמים המשפטיים בכל מסלול? מהם הליכי הרישוי והאישור ברשות המקומית?

כדי לקבל החלטה מושכלת בנושא, חיוני להיוועץ באנשי מקצוע בעלי ניסיון בתחום ההתחדשות העירונית: עורכי דין המתמחים בתחום, שמאי מקרקעין, מהנדסים ואדריכלים. צוות רב-תחומי כזה יכול לבצע בדיקת היתכנות ראשונית (שמאית, הנדסית ותכנונית), להציג בפני הדיירים את מכלול האפשרויות הרלוונטיות למבנה הספציפי, להעריך את העלויות והתועלות בכל מסלול, ולסייע בבחירת המסלול הנכון ביותר ובניהול התהליך המורכב.

לסיכום: המפתח לבחירה נכונה טמון בבחינה מעמיקה ומותאמת אישית

תמ"א 38, על שלל היבטיה, הייתה כלי משמעותי בתחום ההתחדשות העירונית, ובמקרים רבים סיפקה פתרון מצוין למבנים ישנים באזורי ביקוש. אולם, היא לא הייתה הפתרון היחיד או בהכרח הטוב ביותר בכל מצב. בעידן שאחרי תמ"א 38, שבו המעבר הוא למודלים מגוונים ומקומיים יותר, חשיבותה של בחינה מעמיקה ומותאמת אישית של כל מבנה לגופו עולה ביתר שאת.

עבור בעלי דירות השוקלים התחדשות של מבנה המגורים שלהם, המפתח להחלטה נכונה טמון בביצוע בדיקת היתכנות מקצועית ויסודית, בהבנת מכלול האפשרויות העומדות בפניהם (תחת המנגנונים הקיימים), בהערכה ריאלית של ההיבטים הכלכליים והפרקטיים של כל מסלול, ובהתאמת הפתרון הנבחר למצב הספציפי של המבנה ולצרכים ולרצונות של כלל הדיירים. ליווי מקצועי בלתי תלוי הוא קריטי לכל אורך התהליך – החל משלב הבחינה הראשונית, דרך בחירת המסלול והשותפים המתאימים, ועד לניהול הביצוע בפועל. רק כך ניתן להבטיח שההחלטה על עתיד המבנה תהיה המושכלת והטובה ביותר עבור כלל הדיירים.

הערה: מאמר זה מציג ניתוח כלכלי-תכנוני רחב ואינו מהווה ייעוץ פרטני. מומלץ לדיירים או לגופים הרלוונטיים לפנות לייעוץ מקצועי ספציפי בנוגע למצבם.