תמ"א 38 בפריפריה: אתגרים והזדמנויות

בין תל אביב לשדרות: האתגר הגדול של תמ"א 38 בפריפריה, והתקווה לשינוי

בעוד מנופי העגורן מעטרים את קו הרקיע של ערי המרכז – עדות לתנופת התחדשות עירונית ותמ"א 38 שמשנה את פני השכונות הוותיקות – ביישובי הפריפריה התמונה לעיתים שונה בתכלית. אותם בניינים ישנים, שנבנו לפני עשרות שנים וזקוקים נואשות לחיזוק מפני רעידות אדמה ולשדרוג תנאי המגורים, נותרים רבים מהם מאחור. הפוטנציאל הגלום בתמ"א 38 עבור הפריפריה – הן בהיבט הבטיחות והן בהיבט הכלכלי והחברתי – הוא עצום, אך מימושו כרוך באתגרים ייחודיים. במאמר זה נדבר על המורכבות של יישום תמ"א 38 מחוץ לבועת הנדל"ן של המרכז, נשמע את קולות התושבים והמומחים, ונבחן כיצד ניתן לגשר על הפערים ולהפוך את הפריפריה לשותפה מלאה במהפכת ההתחדשות העירונית.

הפער הגדל: כשהכדאיות הכלכלית פוגשת מציאות שונה

המודל הכלכלי של תמ"א 38, כפי שהכרנו אותו במרכז, נשען במידה רבה על ערכי קרקע ונדל"ן גבוהים. היזם נושא בעלות חיזוק המבנה ושדרוג דירות הדיירים הוותיקים (הוספת ממ"דים, מרפסות, שיפוץ חזיתות, מעלית ועוד), בתמורה לזכויות בנייה נוספות המאפשרות לו לבנות דירות חדשות ולמכור אותן ברווח. במרכז הארץ, שבו מחירי הדיור גבוהים, שווי הדירות החדשות גבוה מספיק כדי לכסות את עלויות הפרויקט ולהשאיר רווח ליזם.

אולם, בפריפריה – בצפון ובדרום, בערים ובמועצות אזוריות – מחירי הדיור נמוכים יותר באופן משמעותי. המשמעות היא ששווי הדירות החדשות שהיזם יכול למכור אינו תמיד מספיק כדי להפוך את הפרויקט לכדאי כלכלית עבורו. זהו החסם המרכזי, "צוואר הבקבוק" הכלכלי, המשאיר מבנים רבים בפריפריה פגיעים ומוזנחים, גם אם עמידותם בפני רעידת אדמה מדאיגה.

מעבר לאתגר הכלכלי הבסיסי, קיימים חסמים נוספים המקשים על יישום תמ"א 38 בפריפריה:

• מגוון מבנים ומצבם ההנדסי: לא כל המבנים בפריפריה זהים למבני ה"רכבת" האופייניים למרכז. לעיתים מדובר במבנים נמוכים יותר, עם סוגי בנייה שונים, ולעיתים במצב הנדסי ירוד יותר, מה שמייקר את עלויות החיזוק או הופך את המסלולים הסטנדרטיים של תמ"א 38 לפחות רלוונטיים או כדאיים.
• תשתיות ציבוריות חלשות: יזמים בוחנים לא רק את הבניין עצמו, אלא גם את הסביבה. היעדר תשתיות ציבוריות איכותיות – כבישים, תחבורה ציבורית יעילה, מוסדות חינוך מתאימים, פארקים ומרחבים ציבוריים מטופחים – מפחית את האטרקטיביות של האזור כולו, ומקשה על שיווק ומכירת הדירות החדשות.
• מודעות ומעורבות תושבים: לעיתים, תושבים בפריפריה פחות חשופים למידע על תמ"א 38 והאפשרויות שהיא מציעה. הם עלולים להיות פחות מודעים לסכנה של רעידות אדמה, או לחשוש מהמורכבות המשפטית והביורוקרטית של התוכנית. גיבוש הסכמות בין דיירים בבניינים ישנים הוא אתגר בכל מקום, אך בפריפריה הוא עלול להיות קשה יותר עקב היעדר ידע או תמיכה ארגונית.
• רגולציה מקומית וביורוקרטיה: למרות שיפורים, תהליכי אישור תוכניות וקבלת היתרי בנייה עדיין יכולים להיות ארוכים ומסורבלים. ברשויות מקומיות קטנות יותר בפריפריה, ייתכן שקיימים פחות משאבים או ניסיון בהתמודדות עם פרויקטים מורכבים מסוג זה, מה שמאט עוד יותר את התהליך.

בין תקווה לאכזבה ביישובי הפריפריה

המספרים והאתגרים מקבלים פנים ושמות כשאנו מקשיבים לתושבים שחיים את המציאות הזו יום יום:

שרה, תושבת העיר העתיקה בבאר שבע: "אנחנו גרים בבניין בן 50 שנה, אין מעלית, אין ממ"ד. כשיש אזעקות אנחנו רצים לחדר המדרגות. כשיש רעידה קטנה – כל הבית רועד, הפחד נורא. אני רואה בטלוויזיה את כל הבניינים החדשים שבונים במרכז, וחושבת מתי יגיעו גם אלינו. היו כמה יזמים שהתעניינו, אבל בסוף הלכו. אמרו 'לא כלכלי'. איך זה יכול להיות? החיים שלנו פחות שווים כי אנחנו גרים בבאר שבע ולא בתל אביב? אנחנו רוצים בטיחות, רוצים ממ"ד, רוצים מעלית, רוצים שהבניין שלנו לא יתפורר. זו לא מותרות בשבילנו, זה הכרח."

יוסי, פעיל חברתי בעיירת פיתוח בצפון: "התחלנו לפני כמה שנים לנסות לקדם תמ"א 38 בשכונה שלנו. בניינים ישנים, חלקם במצב פיזי לא משהו. דיברנו עם הדיירים, עם העירייה. זה נורא קשה. הדיירים מבוגרים, אין להם כוח להתעסק עם עורכי דין ויזמים. היזמים אומרים שהם צריכים להוסיף הרבה קומות כדי שזה ישתלם להם, והעירייה לא תמיד מאשרת או שהתשתיות לא יכולות לעמוד בזה. יש תחושה של תקיעות. אנחנו יודעים שתמ"א יכולה לשנות פה הכל – הבניינים יתחזקו, השכונה תיראה אחרת, אולי גם צעירים ירצו לחזור לגור פה. אבל בלי עזרה מבחוץ, בלי תמריצים אמיתיים למצב שלנו, זה נשאר חלום רחוק."

רונית, יזמת שעובדת גם בפריפריה: "אני מאמינה בפוטנציאל של הפריפריה, יש שם אנשים מצוינים וצורך אמיתי בהתחדשות. אבל מבחינה עסקית, המספרים קשים. כשאני בונה במרכז, ערך הדירות החדשות מאפשר לי לכסות עלויות גבוהות ולהרוויח. כשאני בונה בפריפריה, הפער בין עלויות הבנייה (שהן דומות בכל הארץ) לבין שווי המכירה של הדירות החדשות קטן מאוד, או שלילי. כדי שזה יעבוד, אני חייבת לקבל יותר זכויות בנייה, מה שמכביד על התשתיות, או שהמדינה תיתן תמריצים משמעותיים שיגשרו על הפער הכלכלי. ללא התערבות ממשלתית ממוקדת, קשה מאוד, ולפעמים בלתי אפשרי, להניע פרויקטים של תמ"א 38 בפריפריה ברמה מסחרית."

תמ"א 38 כמנוף לצמיחה בפריפריה

למרות האתגרים, הפוטנציאל של תמ"א 38 ביישובי הפריפריה עצום ומרחיק לכת. הוא נוגע בליבת הצורך הלאומי בצמצום פערים ובחיזוק חוסנם של כלל אזרחי ישראל:

• בטיחות כערך עליון: כפי שהוזכר, חלק מיישובי הפריפריה נמצאים בסיכון סייסמי גבוה. תמ"א 38 היא הכלי המיידי להגן על חייהם של התושבים הללו.
• שיפור דרמטי באיכות החיים: עבור משפחות רבות המתגוררות בדירות קטנות בבניינים ישנים, תמ"א 38 היא הזדמנות לקבל דירה מורחבת, עם ממ"ד, מרפסת, מעלית, בניין משופץ ותשתיות משודרגות – שיפור דרמטי בתנאי המגורים שמשפיע על כל היבטי החיים.
• השבחת נכסים ויצירת הון: עליית ערך הדירות לאחר פרויקט תמ"א 38 יוצרת הון לתושבים, שלעיתים קרובות הוא עיקר נכסם. הון זה יכול לשמש לשיפור נוסף של הדירה, סיוע לילדים, או פרישה מכובדת.
• התחדשות עירונית ופיתוח אזורי: פרויקטי תמ"א 38 יכולים לשמש כזרז להתחדשות רחבה יותר בשכונות ותיקות, למשוך אוכלוסיות חדשות, ולתרום לפיתוח הכלכלה המקומית באמצעות יצירת מקומות עבודה בענף הבנייה והשירותים הנלווים.
• צמצום פערים סוציו-אקונומיים: מתן הזדמנות לתושבי הפריפריה ליהנות מסטנדרט מגורים דומה לזה שבמרכז, ולחיות בבניינים בטוחים ומודרניים, הוא צעד משמעותי בצמצום הפערים החברתיים והכלכליים בישראל.

מודלים חדשים ומחויבות לאומית

כדי שתמ"א 38 תצליח בפריפריה בקנה מידה משמעותי, נדרשת חשיבה מחוץ לקופסה ומחויבות לאומית איתנה. הסתמכות על כוחות השוק לבדם לא תספיק.

• תמריצים ממשלתיים מותאמים: זהו המפתח העיקרי. הממשלה חייבת לגשר על הפער הכלכלי באמצעות מענקים ייעודיים ליזמים עבור כל יחידת דיור חדשה הנבנית בפריפריה במסגרת תמ"א 38, סובסידיות לעלויות הבנייה, הלוואות בערבות מדינה בתנאים מפליגים, והקלות מס משמעותיות יותר מאשר במרכז.
• התאמת רגולציה ותכנון: הרשויות המקומיות, בסיוע מנהל התכנון ומשרד הבינוי והשיכון, צריכות לפתח תוכניות אב להתחדשות עירונית בפריפריה, ולאפשר גמישות תכנונית (למשל, הגדלת מספר יחידות הדיור המותרות לבנייה) במבנים ובאזורים המתאימים, תוך שמירה על פרופורציות נכונות ואיכות חיים.
• השקעה בתשתיות ציבוריות: במקביל לפרויקטי בנייה, יש להשקיע משאבים תקציביים גדולים בשדרוג התשתיות הציבוריות בשכונות וותיקות בפריפריה – כבישים, מדרכות, גינון, תאורה, מבני ציבור. זה משפר את האטרקטיביות של האזור ומקל על שיווק הדירות החדשות.
• העצמת הקהילה ותמיכה ארגונית: יש להשקיע בתוכניות הסברה ממוקדות לתושבים, הקמת מנהלות התחדשות עירונית ברשויות המקומיות שיסייעו לדיירים להתאגד ולנווט את התהליך המורכב, ומתן סיוע משפטי וארגוני לדיירים.
• פיתוח מודלים חלופיים ויצירתיים: לבחון אפשרויות כמו התאגדות של מספר בניינים קטנים לפרויקט גדול יותר, או מעורבות של גופים ציבוריים או ממשלתיים בקידום פרויקטים באזורים שאינם כדאיים כלכלית לשוק הפרטי.

"נדרשת ראייה לאומית ארוכת טווח"

אדר' יוסי לוי, מתכנן ערים ויועץ להתחדשות עירונית, מדגיש את הפער: "במרכז, השוק הפרטי מוביל את תמ"א 38 כי יש בו כדאיות. בפריפריה, הכדאיות הזו לרוב לא קיימת, ולכן המדינה חייבת להיכנס לתמונה באופן אגרסיבי ויזום. אי אפשר להשאיר את האזרחים שם חשופים לאיום רעידות אדמה רק כי הנכסים שלהם שווים פחות. זו שאלה של צדק חברתי וביטחון לאומי. נדרשת ראייה לאומית ארוכת טווח, תוכנית סדורה עם תקציבים ייעודיים, והבנה שהשקעה בפריפריה דרך תמ"א 38 היא השקעה בכל מדינת ישראל".

סיכום: לגשר על הפערים, לבנות עתיד שוויוני ובטוח

תמ"א 38 בפריפריה היא יותר מתוכנית בנייה; היא פוטנציאל לשינוי חברתי, כלכלי ובטיחותי בקנה מידה לאומי. ההתגברות על האתגרים הכלכליים, הביורוקרטיים והחברתיים דורשת שילוב כוחות נדיר: מחויבות ממשלתית איתנה, תמריצים כלכליים מותאמים, רגולציה מקומית גמישה ותומכת, השקעה בתשתיות ציבוריות, והעצמה של התושבים והקהילות. סיפוריהם של שרה, יוסי ורבים אחרים מחדדים את הצורך הדחוף לפעול. רק באמצעות גישה כוללת, יצירתית ומחויבת, נוכל לגשר על הפערים בין המרכז לפריפריה, לוודא שכל אזרח בישראל זוכה לחיות בבניין בטוח ומודרני, ולהפוך את תמ"א 38 למנוף צמיחה שוויוני עבור כל חלקי הארץ. זו אינה משימה קלה, אך היא חיונית לעתיד בטוח וצודק יותר עבור כולנו.